請廢止這個“法外之刑”

廖保平

在銳意推進法治建設的今天，不應該有這種明顯違法的法規和行為存在，它只會消減法律的權威，助生腐敗的溫床，于世并無補益。

一封包含108人聯名的建議信，5月4日被寄往全國人大常委會，建議廢止有關收容教育的法律規定。

聯名者包括了全國人大常委會法工委研究室原副主任郭道暉、北京大學法學院教授張千帆等學者、律師和婦女權利工作者等。

建議信認為，收容教育由公安機關決定和執行，沒有檢察院和法院的介入，與《憲法》精神相違背，且違反了《立法法》、《行政處罰法》、《行政強制法》等上位法，建議廢止有關收容教育的法律規定。

特殊歷史背景催生《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》

收容教育全稱《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，為何備受詬病？因為它規定“對賣淫、嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育、組織參加生產勞動以及進行性病檢查、治療的行政強制教育措施”，且收容教育期限為6個月至2年。

所以講它是個“辦法”，并不是一般的法律，它是針對一個獨特群體的“辦法”，其誕生有著比較特殊的歷史背景。

即上個世紀90年代初，中國社會邁入改革開放初期，社會上賣淫嫖娼人員泛濫（比之今時則不可同日而語），也帶來了一些社會問題，如性病的傳播等，這樣一來，全國上下都急了，都說要“好好管一管”。

1991年9月4日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》，同日公布實施。

《決定》第四條規定：“賣淫、嫖娼的，依照《治安管理處罰條例》第三十條的規定處罰；對賣淫、嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習。期限為六個月至二年”。

據此，1993年9月4日國務院公布實施了《收容教育辦法》，更加細化可操作。2000年3月30日公安部又公布實施了《收容教育所管理法》，使得針對賣淫嫖娼人員的收容教育更成體系。

這樣一部行政法規的用意是好的，要“維護社會治安秩序”，“凈化社會風氣”，“遏制性病蔓延”，可是，這部法規對抑制賣淫嫖娼行為有多大的作用，則值得探討。可以肯定的是，這部法規不足以根除賣淫嫖娼行為，甚至可能因為腐敗或其他原因，并沒有減少賣淫嫖娼行為。

收容教育成執法人員腐敗溫床

實際上，很多賣淫女處于社會底層，受教育程度偏低，為生計所迫，有內在的賣淫動力。

有些甚至是被脅迫賣淫，老板在后面有極大的利益驅動，收容教育制度難以從根本上矯治其違法行為。賣淫女在收教所不可能學到什么立身技能，一定比例的賣淫女走出收教所后仍會重操舊業，償還罰款債務及勞教費用。

此外，《收容教育辦法》賦予了公安機關極大的裁量權，縣級公安機關有決定收容教育的權力；并規定收容教育所也由公安機關負責管理；對“不服”的，還可以延長收教期限。

一言以蔽之，“自偵自審自判自執”，難以受到上下、同級和公眾的監督，個別地方，收容教育成為公安機關、執法人員牟利斂財的工具，即：交高額罰款，不開收據，放人；不交罰款就直接收容教育。

而且，極少數公安機關借用這些權力，與組織賣淫的團伙，結成利益同盟，玩起了“縱寇”游戲——交了保護費就可以賣，不交保護費就打，這儼然成了公開的潛規則，客觀上形成了執法人員腐敗的溫床，助長了社會歪風邪氣。

收容教育是“法外之刑”

《收容教育辦法》的合法性則長期以來受到質疑，收容教育事關人身自由，關系到人的基本權利，在沒有經司法審判程序，沒有回避、沒有辯護、沒有舉證質證、沒有上訴，就剝奪公民半年到兩年的人身自由，是對公民權利的嚴重侵犯。

正如一直鼓呼廢止《收容教育辦法》全國政協委員朱征夫所言，刑法對輕微刑事犯罪的處罰，有兩年以下有期徒刑，六個月以下的拘役，和不予關押的管制。

而賣淫嫖娼只是違法行為，并不構成犯罪，卻動輒可以關六個月到兩年，比對犯罪行為的處罰還重。這顯然顛倒了一般違法行為與刑事犯罪行為之間的處罰邏輯。在刑法上，可能被限制兩年人身自由的犯罪行為，要么危害國家安全或公共安全，要么侵害他人的人身權或財產權，賣淫嫖娼很難說有這么大的危害。

說到底，收容教育是“法外之刑”，它是不經審判機關審判，而是行政機關依規定來對人施“刑”，既違反程序公正，也違背實體公正，是不符合現代文明社會規則的，是對現代文明的逆流，是對人身自由的貶低，根本上是對人的基本權利的輕蔑。

事實上，在今天中國的法律架構當中，《收容教育辦法》已經嚴重地違反上位法。2000年頒布的《立法法》第8條規定，“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。”《收容教育辦法》對賣淫嫖娼人員限制人身自由的規定超越了《立法法》的立法授權。

根據《行政處罰法》第十條規定：行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對違法行為已經作出行政處罰規定，行政法規需要作出具體規定的，必須在法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。《收容教育辦法》違反上述規定。

即便《收容教育辦法》不廢止，收容教育賣淫嫖娼人員6個月至兩年的處罰，也應該“形同虛設”，因為新的《治安管理處罰法》第六十六條已經明確規定，“賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。在公共場所拉客招嫖的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。”根據新法，即便情節嚴重，也不得限制人身自由超過十五日，更不能對人處以半年到兩年的人身自由限制。

因此，無論從哪個角度來說，都應該廢止《收容教育辦法》，在銳意推進法治建設的今天，更不應該有這種明顯違法的法規和行為存在，它只會消減法律的權威，助生腐敗的溫床，于世并無補益。而且今后還要吸取“治亂世用重典”的教訓，無論什么情況，都應該秉持有法可依，合法合理，精神和程序皆正義。

（摘自《華聲》）