對(duì)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的成本收益問題研究

付紅盾

摘要：基層服務(wù)型黨組織是黨在十八大報(bào)告中提出的一個(gè)很有建設(shè)意義的概念。而在基層服務(wù)型黨組織的建設(shè)過程中，成本收益的問題也是我們研究的一個(gè)方面。從如何加強(qiáng)成本意識(shí)，構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效機(jī)制以及合理利用公共資源的角度，來研究如何提高基層服務(wù)型黨組織的效益。

關(guān)鍵詞：基層服務(wù)型黨組織；成本；收益

基層服務(wù)型黨組織是在黨的十八大報(bào)告中提出的，報(bào)告指出：“要以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。”基層服務(wù)型黨組織是中國(guó)共產(chǎn)黨為了適應(yīng)世情和國(guó)情而提出的全新的概念。全國(guó)各地也相應(yīng)的開始進(jìn)行服務(wù)型基層黨組織的建設(shè)，并出現(xiàn)了一定的政績(jī)，但是，這些政績(jī)是否具有效益是我們研究的主要問題。本文將從成本收益的角度對(duì)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)進(jìn)行研究。

一、基層服務(wù)型黨組織的提出和內(nèi)涵

基層服務(wù)型黨組織是在黨的十八大報(bào)告中提出的：“要以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建社。”對(duì)于基層服務(wù)型黨組織的內(nèi)涵界定是一個(gè)非常重要的基礎(chǔ)工作，也是進(jìn)一步開展研究的前提。服務(wù)型黨組織就是要以“全心全意為人民服務(wù)”為核心宗旨，以“以人為本，執(zhí)政為民”為核心理念，以上級(jí)黨組織服務(wù)基層、黨員和黨組織服務(wù)群眾、政黨服務(wù)科學(xué)發(fā)展為黨建模式，自覺主動(dòng)的優(yōu)化執(zhí)政環(huán)境和創(chuàng)造公共價(jià)值。主要是處理好四個(gè)關(guān)系：服務(wù)群眾與做群眾工作的關(guān)系、服務(wù)主體與服務(wù)主導(dǎo)的關(guān)系、崗位服務(wù)與志愿服務(wù)的關(guān)系、服務(wù)型黨員隊(duì)伍與基層服務(wù)型黨組織的關(guān)系。[1]

從基層服務(wù)型黨組織的內(nèi)涵來看，建設(shè)目標(biāo)是服務(wù)人民，滿足人民需要，從而創(chuàng)造良好的執(zhí)政環(huán)境和公共價(jià)值。那么，是不是只要簡(jiǎn)單滿足人民需要的基層服務(wù)型黨組織就是好的。應(yīng)該以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)判基層服務(wù)型黨組織的建設(shè)成果滿足了這個(gè)目標(biāo)。這時(shí)就需要一個(gè)科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)體系。如果一個(gè)政府組織很受老百姓的喜歡，雙方關(guān)系處理的也很好，但是它的這種好是靠資源的推擠得到的，那么這樣的政府組織建設(shè)并不是科學(xué)的，長(zhǎng)此以往，只會(huì)帶來麻煩和問題。因此我們?cè)诮ㄔO(shè)基層服務(wù)型黨組織的時(shí)候，在滿足群眾、服務(wù)群眾的同時(shí)也要考慮自身的利益。因而，我們要從成本收益角度來對(duì)基層服務(wù)型黨組織進(jìn)行評(píng)判。

二、什么是基層服務(wù)型黨組織的成本和收益

“成本”用一般我們理解的意思來講，就是為達(dá)到一定目的而付出或應(yīng)付出資源的價(jià)值犧牲，它可用貨幣單位加以計(jì)量。但是從政治的角度來解釋，成本它既有有形的成本，又有無形的成本。其中無形的資本對(duì)于基層服務(wù)型黨組織的建設(shè)來講，它的成本主要指基層服務(wù)型黨組織在建設(shè)的過程中所投入的人力和財(cái)力之總和以及各種政治資源的流逝與消耗。

“收益”的概念最早出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)中。亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中，將收益定義為“那部分不侵蝕資本的可予消費(fèi)的數(shù)額”，把收益看作是財(cái)富的增加。基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的收益是通過消耗服務(wù)成本所呈現(xiàn)出的政治表現(xiàn)及所達(dá)到的目的、成效和結(jié)果。

我們用成本和收益來評(píng)價(jià)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的成效，其實(shí)就是考察集成服務(wù)型黨組織的效率。效率就是收益除以成本。效率和收益是正相關(guān)關(guān)系，與執(zhí)政成本為逆相關(guān)關(guān)系。收益增加、成本降低，效率就增高。反之，成本上升、效益降低，效率下降，基層服務(wù)型黨組織就會(huì)面臨執(zhí)各種危機(jī)和挑戰(zhàn)。[2]

三、問什么基層服務(wù)型黨組織建設(shè)不能忽視成本

成本問題一直以來會(huì)被我們黨忽視，成本意識(shí)淡薄，做了不少不計(jì)成本的事情，給自身的建設(shè)也造成了嚴(yán)重的困難，因而很有必要對(duì)成本問題進(jìn)行研究。

1.基層服務(wù)型黨組織建設(shè)成本的自身特點(diǎn)

基層服務(wù)型黨組織成本中的政治成本是一種非常特殊的成本并有如下特點(diǎn)：

（1）無形性。我們往往能夠切實(shí)地感覺到政治成本的存在，但真要進(jìn)行描述時(shí)，它又會(huì)變得捉摸不定。譬如執(zhí)政黨在決策時(shí)，必須考慮決策的可行性。可行性的一個(gè)重要方面就是成本低而效益高。這里面，成本既包括有形的物質(zhì)消耗，也包括像群眾的理解力、承受力這類因素，而后者是很難用數(shù)量描述的。因?yàn)殡y以計(jì)算，通常只能通過結(jié)果和效益來觀察，所以在決策過程中常常放不到應(yīng)有的位置上。

（2）隱蔽性。政治成本往往有一個(gè)積累的過程。在沒有積累到一定程度之前，這個(gè)成本暫時(shí)體現(xiàn)不出來。例如，公眾不會(huì)因?yàn)閳?zhí)政黨在一次工作中的失誤，就由黨的支持者變成反對(duì)者。即使是大的失誤，公眾也通常會(huì)考慮到偶然性或事業(yè)本身的艱巨性而加以諒解。但是，不能誤認(rèn)為這里沒有什么成本。如果失誤屢屢發(fā)生，執(zhí)政黨的威信和形象就會(huì)在過程中悄然發(fā)生變化，最后積累起來，變成危機(jī)。這種危機(jī)具有破壞性，甚至?xí)?dǎo)致執(zhí)政黨的垮臺(tái)。我們看到的蘇共，就是這個(gè)結(jié)局。這個(gè)過程，實(shí)際上就是政治資源悄悄地、不斷地流失的過程。

（3）不可再生性。政治權(quán)威和合法性不但是稀缺資源，而且一旦被損害，很難修復(fù)如常。支付政治成本，往往是在冒得不到公眾認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)凡是需要支付政治成本的事情，政黨本應(yīng)當(dāng)是斷然拒絕的。有時(shí)一項(xiàng)政策常常具有兩面性，會(huì)使一部分人得益，另一部分人受損。這迫使政黨不得不考慮政治成本問題。在這種情況下，政黨無疑應(yīng)以最大限度地維護(hù)大多數(shù)人的利益、獲得大多數(shù)人的擁護(hù)和贊成為原則。大多數(shù)人的擁護(hù)抵消了少數(shù)人的不贊成，政黨的威信才能得到維護(hù)。[3]

2.淡薄的成本意識(shí)

長(zhǎng)期以來，我們黨的成本意識(shí)比較欠缺，尤其不重視政治成本。執(zhí)政方式較為粗放，成本較高而效益較低。在“左”的思想影響下發(fā)生的重大失誤，更是嚴(yán)重地?fù)p害了人民群眾對(duì)黨的信任，導(dǎo)致政治資源大量流失，大大提高了政治成本。改革開放以來，這種狀況雖然已經(jīng)得到一定程度的扭轉(zhuǎn)，但那個(gè)時(shí)代的某些消極影響依然存在，其具體表現(xiàn)：

（1）忽視政治成本。過于頻繁的政治活動(dòng)乃至全國(guó)性的政治動(dòng)員，使廣大基層干部和黨員不得不將大量時(shí)間和精力耗費(fèi)在應(yīng)付各種缺乏實(shí)效的形式主義的活動(dòng)中。

（2）低估政治成本。對(duì)于任何政黨來說，政治權(quán)威和合法性是不可多得的資源，需要倍加珍惜。俄羅斯學(xué)者利比茨基說：“斯大林模式的壽終正寢與其說是強(qiáng)力摧毀的結(jié)果，不如說是它耗盡了內(nèi)在的潛力。”中國(guó)共產(chǎn)黨也曾因?yàn)樵凇拔母铩敝羞^度地支付了黨和毛澤東的威望和影響力而使自身的政治權(quán)威和合法性有所下降。相反，改革開放對(duì)當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大推動(dòng)，則極大地充實(shí)了我們黨的執(zhí)政資源。[4]

（3）缺乏規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。作為一個(gè)執(zhí)政黨，在掌握公共權(quán)力的同時(shí)，也就擔(dān)負(fù)起了協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系的責(zé)任。在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益主體多元化的條件下，對(duì)多方利益的協(xié)調(diào)往往使公共權(quán)力的掌握者處在矛盾的焦點(diǎn)上。在這種情況下，如果黨政不分，黨代替政府去做許多不該做、做不了也做不好的事情，就很容易把自己置于矛盾的中心，使黨在政治運(yùn)作中承擔(dān)過多的風(fēng)險(xiǎn)。

3.建設(shè)成本的不斷提升

雖然成本的升高帶有其合理性與必然性，但是它并不能掩蓋和替代我黨成本升高的不合理因素。導(dǎo)致建設(shè)成本升高的不合理因素是極為復(fù)雜的，同時(shí)這些不合理因素又處在一個(gè)相互影響相互作用的狀態(tài)中。

（1）體制的歷史慣性。新中國(guó)成立后，隨著高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，形成了無所不包的政府職能與龐大的政府機(jī)構(gòu)。鄧小平在1980年中央政治局會(huì)議上指出：“官僚主義的主要表現(xiàn)和危害是：高高在上，濫用權(quán)力，脫離實(shí)際，脫離群眾，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事等等。這無論在我們的內(nèi)部事務(wù)中，或是在國(guó)際交往中，都已達(dá)到令人無法容忍的地步。”[5]因此，必須就黨的領(lǐng)導(dǎo)體制以及干部人事制度進(jìn)行大刀闊斧的改革。近年來，雖然已對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政府職能進(jìn)行了市場(chǎng)化的改革，但是，這種不講效率、不計(jì)成本的舊體制的歷史慣性依然存在，成為執(zhí)成本升高的原因之一。

（2）科學(xué)而有效的執(zhí)政成本核算機(jī)制的欠缺，使得執(zhí)政資源的無限制消耗無人問津。[6]執(zhí)政成本核算機(jī)制中最重要的是政績(jī)?cè)u(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)檎?jī)集中反映了領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，突出體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政理念和執(zhí)政成效，是政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種文明成果的集中表現(xiàn)。但是在當(dāng)前，由于缺乏科學(xué)而有效的政績(jī)?cè)u(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，使得政績(jī)考核存在過多的虛假水分，同時(shí)施政資源投入產(chǎn)出又十分模糊，因而不能全面準(zhǔn)確地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績(jī)作出科學(xué)評(píng)價(jià)。

（3）“治眾如治寡”的思想誤區(qū)，導(dǎo)致執(zhí)政成本高，效益低。黨的建設(shè)過去存在著“治眾如治寡”的思想誤區(qū)，講究整齊劃一，按統(tǒng)一的模式編制起來，無論人數(shù)多少，都是由一個(gè)個(gè)結(jié)構(gòu)相同的組織細(xì)胞組成。[7]但是，這樣大包大攬、全面管理、事事統(tǒng)一的做法，消耗了太多的執(zhí)政成本，而且效益并不高，甚至影響了效率。因?yàn)椋谌蚧顺庇縿?dòng)及追求民主和個(gè)性的今天，民眾的民主意識(shí)、參與意識(shí)日漸高漲，社會(huì)結(jié)構(gòu)日益分化。“治眾如治寡”的觀念遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)。黨的執(zhí)政理念不僅是管理，更是“善治”的治理。黨的執(zhí)政應(yīng)該是支持和依靠人民群眾的自治，追求民主和個(gè)性，從而達(dá)到多元化基礎(chǔ)上的統(tǒng)一。這樣既可節(jié)約成本，又會(huì)提高效益。

四、提高基層服務(wù)型黨組織的效率，降低投入成本的對(duì)策思考

以最少的成本投入獲得最好的收益是我們基層服務(wù)型黨組織在建設(shè)中的一大目標(biāo)，也是提高工作能力的需要。因而圍繞著如何最大化的利用有限的成本資源來創(chuàng)造更多的效益，以及選擇合適的對(duì)策和有效的路徑成為我們當(dāng)前研究的重點(diǎn)。只有以科學(xué)、合理的方式來處理成本和收益的問題，根據(jù)基層服務(wù)型黨組織自身建設(shè)的特點(diǎn)和規(guī)律，科學(xué)執(zhí)政，提高執(zhí)政成本配置資源，科學(xué)地計(jì)量成本，采用科學(xué)的機(jī)制來進(jìn)行運(yùn)作，才能節(jié)約成本。這就需要做到以下幾點(diǎn)：

1.要提高成本意識(shí)。對(duì)于自己的每一個(gè)決策、措施，都要自覺地從成本與收益的角度去衡量取舍，努力降低成本，提高收益，增進(jìn)資源的積累。從這個(gè)角度講，政治成本更像是一種風(fēng)險(xiǎn)抵押，支付政治成本，往往是在冒得不到公眾認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部只有切實(shí)增強(qiáng)成本意識(shí)，才能夠在施政活動(dòng)中，始終保持與時(shí)俱進(jìn)的精神狀態(tài)和不斷追求創(chuàng)新的動(dòng)力，做到勤政，廉政和優(yōu)政，這是提高效率，降低成本的前提條件。

2.積極推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度化、科學(xué)化。努力實(shí)現(xiàn)收益的最大化與建立黨的成本檢驗(yàn)機(jī)制相聯(lián)系，堅(jiān)持科學(xué)化、制度化，規(guī)范和完善領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。既不能片面地把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率作為政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，也不能局限于僅從領(lǐng)導(dǎo)干部在某一具體任期時(shí)限去考核政績(jī)。我們必須掌握和運(yùn)用先進(jìn)的科技手段，鼓勵(lì)有關(guān)專家學(xué)者的積極參加，成立專門的考核機(jī)構(gòu)。加大考核力度，提高考核質(zhì)量，強(qiáng)化考核的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，增加考核的透明性，使人民也參與其中，從而加大政績(jī)考核對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的壓力，使他們真正體會(huì)到只有“為官一任，造福一方”才是實(shí)實(shí)在在的為官之道。唯有這樣做才能保證政績(jī)沒有水分摻雜其間，使執(zhí)政效益實(shí)現(xiàn)最大化。

3.發(fā)揮利用社會(huì)資源，發(fā)揮公共資源的作用。基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的目的就是要服務(wù)群眾，滿足人民群眾的要求。同時(shí)要注意工作過程中的成本問題。比如：基層組織可以多建立一些公共服務(wù)工程。在小區(qū)設(shè)立廣場(chǎng)，為人民群眾提供一個(gè)公共交流的平臺(tái)，在這里政府也可以搞一些與政治相關(guān)的文化交流活動(dòng)，潛移默化的影響人民。這樣既節(jié)約了文化教育的成本，又增加了群眾之間的凝聚力，從而也得到了人民群眾很好的認(rèn)同感，達(dá)到了執(zhí)政目的。

[參考文獻(xiàn)]

[1]姬棟玲：《基層服務(wù)型黨組織建設(shè)研究綜述》，《山西師大學(xué)報(bào)》2014年4月，第41卷。

[2]王長(zhǎng)江：《再也不能忽視執(zhí)政成本了》，《學(xué)習(xí)月刊》2004年第9期。

[3]王長(zhǎng)江：《執(zhí)政必須講成本》，《瞭望新聞周刊》2004年第30期。

[4]汪景艷：《從執(zhí)政成本的角度看科學(xué)執(zhí)政》，《唯實(shí)論壇》2005年第1期。

[5]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第327頁。

[6]任海彬：《執(zhí)政成本：執(zhí)政黨不容忽視的重要問題》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期。

[7]高民政，蔣崇輝：《大國(guó)治理與大黨治理》，《探索與爭(zhēng)鳴》2004年第1期。