國企混合所有制改革中的利益沖突與對策研究

姜姍

摘要：目前中國正處在堅持改革、促進經濟結構調整打造中國經濟升級版的關鍵時刻。隨著《關于深化國有企業改革的指導意見》的發布，新一輪國企改革也將全面開始。國有企業推進混合所有制改革已成為必然之勢，此過程中需引入社會和民營資本參股，將必觸及國家利益、商業利益和公共利益等多方利益。文章從國企改革中各方利益協調為切入點研究當前國企改革中存在的種種問題，以期為有序實施國有企業混合所有制改革提供理論指導與方向指引。

關鍵詞：國企改革；混合所有制；利益協同；代理問題

國有企業作為國民經濟中的重要一環，無論是在規模還是資源方面，國有企業都有著民企難以企及的優勢，但是其經營效率也一直受到質疑。雖然改革取得了一些階段性成果，國企改革效果不佳的事實也是難以忽視的。目前，新一輪的國企改革已然拉開帷幕，國有企業推進混合所有制改革已成為必然之勢。國務院也下達指示，發展混合所有制經濟，是當前深化國有企業改革的重要舉措。并相繼發布了《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》、《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》等若干國企改革的指導意見。發展混合所有制，也就是要在國企中引入非國有資本。許多實踐和研究也表明，引入非國有股權能夠有效解決國企經營無效的問題。總的來說，國有企業的混合所有制改革已經取得了一定的階段性進步，但是國有大型企業母公司層面混合所有制改革進度仍然堪憂。而這主要源于不同程度存在權力配置邊界不清晰造成了利益沖突（李東升等，2015）。改革的核心是應致力于實現更具廣度和深度的利益協同，并由此激發各類經濟主體的活力（程實，2015）。

一、混合所有制改革引發的利益沖突

國有企業混合所有制改革必會涉及到三方利益，即國家利益、商業利益和公共利益之間的權衡與博弈。在國有企業混合所有制改革的治理轉型過程中，改革紅利在不同群體之間的分配所引發的利益沖突是必然存在的，若任由其自行調節將會導致改利益格局失衡的局面（湯吉軍，2014）。利益沖突是相關利益主體在現有利益格局內自身利益訴求無法得以實現、不同主體之間進行利益爭奪的過程（王偉光，2010）。對于利益沖突的深入分析是解決沖突的必要基礎。

（一）代理問題是阻礙改革進程的主要原因

國有資產產權二重性的會導致所有者缺位和經濟低效益（楊萬銘，2003）。因為國有資產無法追索到具體的自然人主體，國有資產管理機構作為虛擬的自然人主體，難以像自然人股東一樣對國有資產的運營實施有效的監督、約束和激勵（李曉寧，2008）。導致國有企業的最大的股東（國家）缺位。而國有資產出資人代表制度的建立并未有效解決所有者缺位問題，只不過使得分散代理行使職能變為集中由“國資委”一家來代理行使職能而已（朱星文等，2010）。

雖然產權問題常常被歸為影響國企發展的主流因素，但是也有人認為產權不是制約國有企業效率的關鍵性變量，代理問題嚴重才是國企效率低下的根源。陳和等（2008）研究發現是因為在不同產權變遷中的一些改革措施共同解決了企業經營中存在的關鍵變量使得國有企業改革成功，而這個關鍵變量是企業中的代理成本。于是有關國有企業產權問題的爭論就可以被代理成本問題邏輯的統一起來了因為存在長距離、多環節的代理關系，所以國有企業加重了國有企業代理人的道德風險，使其難以為委托人忠實地服務（文藝文，2002）。

（二）混合所有制改革對三方利益的影響

實行混合制改革可能會造成國有資產流失，損害國家利益。在轉讓國有股權時，由于存在代理問題，國企高級管理人員可能會因為個人私利而罔顧國家利益，做出“高買低賣”的決策。國企股份制改革涉及多方利益主體，應該是一個循序漸進的復雜過程，但有的地方卻快速推進，在還沒進行合理的資產價格評估、定價之前就被出售，導致國有資產流失。員工持股也是混合所有制中的一種重要形式。以股權激勵的方式，讓員工主動將自我利益與企業效益和長遠發展聯系起來，實現利益共享（劉雨青等，2015）。但是，在混合所有制企業中實現員工持股也存在一些障礙因素，即存在嚴重的對國有資產的侵蝕的問題（張銜等，2015）。政府干預也會使得國有利益在混合所有制改革中受損，楊記軍等（2010）實證研究顯示，政府轉讓國有企業控制權的政治動機強于經濟動機。張維迎（2000）認為，國有企業內部的權力斗爭是產權安排的結果，即產權約束來自于行政約束而非契約約束。但是，如果轉讓股權不是出于是國有企業的運行更經濟有效，不是受市場驅動而是受政治動機影響，那么股權轉讓效率一定不可能達到最優，也會使國有股權利益受損。

實行混合制改革可能會使引入的非國有資本利益難以得到保障。當前國有資本的高級管理人員均有一定的行政級別，推進混合所有制引入非國有資本時會造成雙方股權和話語權不平等（楊紅英，2015）。民企、外資等沒有行政級別，會造成了事實上的不平等。一方很有可能被另一方邊緣化，從而失去應有的地位（楊建君，2014）。如果是在國有資本絕對集中或相對集中的國有企業中推進混合所有制改革，引入的非國有資本通常實力相對較弱，在市場、資源等各方面都存在不平等的情況，這會使得非國有資本會擔心權益無法得到保障從而不愿意參與到國有企業的混合所有制改革當中（黃速建，2014）。

實行混合制改革可能造成商業利益對公共利益的沖擊。國企不僅在法律規定性和領導人產生途徑上與民企完全不同以外，其追求的目標也有區別，國企具有經濟的和社會的雙重目標，而且社會的目標往往是主要目標（楊衛東，2013）。社會目標是指國企為公眾提供公共產品和服務、維持整個國家宏觀經濟的穩定的責任與義務。推進混合所有制改革后，國企的社會責任、公共利益就有可能與企業利益產生矛盾（賈康，2013）。國家在關乎國計民生和國家長遠發展的特殊領域對改革后的企業仍需擁有決定性的控制權。混合所有制改革要求國有企業盡可能地引入民間資本，減少政府對企業的直接控制。但是當民間資本占據主導地位之后，營利性更有可能成為其終極追求的目標，無疑與國企改革的初衷相悖（馮果等，2014）。所以協調不同資本屬性所形成的激勵相容問題，特別是控制權配置問題，就成為能否有效發揮民營資本在國有經濟中應有作用的關鍵（郝云宏，2015）。徐善長（2006）指出，目前很多私營企業仍采用家族式管理制度，家族型企業管理隨意性大；這些個人關系介入企業管理之中，公司結構和關系十分復雜。這也會給國有資本股東、私有資本股東在混合所有制企業中的合作帶來了更大的潛在難度和不穩定性。

二、實現利益協同的方法與對策

國有企業混合所有制改革成功的關鍵是最大限度地發揮各種資源要素的優勢，構建利益協同機制，實現國家利益、商業利益和公共利益協同（程實，2015）。實現混合所有制改革中的利益協同主要可以分為三個層次，即國家層次，企業層次和公眾層次。

國家層次方面，黨是國家利益的代表，如何確定國有資本在各行業的布局也是黨代表的國家利益需要關心的。雖然文件中已經初步確立了各行業的改革方向，但是具體操作中對股權比例的把握仍然是很困難的。針對此問題可以設置雙層股權結構，賦予部分股東以超出持股比例的超級表決權，使其得以控制企業。控制股東地位是通過超級表決權的享有而獲取的，雙層股權結構模式能夠在實現國有資本淡出的同時，保有國家對特殊領域內的企業實施必要的控制。除此之外，問責制度的建立與完善將十分有助于黨在國企改革中實現其監督作用。這是因為激勵和監督機制的實施者是政府官員，如果沒有問責機制來約束政府官員，政府官員的效用函數就無法和企業的績效相一致，因此黨通過法律或行政手段對政府官員進行問責是保障實現國企中利益協同的起點。

企業層次方面，非國有資本、經理層和企業職工利益與國家利益、企業利益的趨同也是國企改革中需重點關注的問題。如何降低代理問題、實現目標趨同？現有研究中主要有以下幾種對策：第一，在引人投資者時保持適度的股權集中度，有意識地打造第二大股東，相比引入分散的小股東而言，更能起到股權制衡的效應，發揮外部資本的治理效率（郝云宏，2015）。第二，設置虛擬股東。即把目前國家股的權利一分為二，即收益權仍然歸國家，國家是真實股東，收益權以外的決策權等公益性權利轉讓公司員工，他們即是虛擬股東。只有當普通股紅利高于優先股紅利時，將高出的部分在國資委的領導和監督下適當地分給虛擬股東一些，以資鼓勵虛擬股東（梁水源，2010）；第三，謹慎有序推進高管股票期權激勵制度、分紅權激勵與員工持股計劃，建立起企業高管、員工與企業長期持續發展緊密聯系的利益紐帶，提高企業職工參與混合所有制改革的積極性。

公眾層次方面，國有資本投資經營公司應牢牢盯住公共利益。國有資本投資經營公司是所有者層面公共利益的代表，借鑒企業經營者職業化體制，魏曙光（2004）建議確立國有資產管理者職業化體制， 使國有資產管理機構的人員和進入國有企業的國有資產出資者代表成為職業化的國有資產管理者。國有資產管理者職業化后，將不再保留其行政官員身份， 而且應建立職業化國有資產管理者的激勵與風險機制， 使其個人利益真正與公共利益一致化。

三、結語

當前學界對我國國有企業混合所有制改革的改進建議層出不窮，而國務院發布的關于國企推進混合所有制改革的意見也是相當詳細，即分層分類推進混合所有制改革：國有資本應當逐步抽離完全競爭行業，而關系國家安全的壟斷性行業雖然可以引入非國有資本，但是仍然要保持國有資本控股地位。已有文獻在分類推進混改方面的成果頗豐，對各種行業的改革意見也詳細且有針對性，但是關于處理引入非國有資本之后各方利益沖突得問題卻著墨較少。要使得國家利益、商業利益和公共利益三者協同發展，必須要保證對政府問責機制有效、對管理層和職工的激勵有效、對非國有資本過度追求利潤而損害公共利益的監管手段有效。政府干預和市場作用對經濟的影響始終是處在對立的地位上，如何保證國有資本投資經營公司最大程度追求商業利益的情形下依然能夠在必要時起到政策干涉作用也是未來關于國企混合所有制改革研究不能回避的問題之一。

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（作者單位：中南財經政法大學）