對省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度的思考

【摘 要】 在去年剛舉行的十八屆五中全會中，國家提出要實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，將基層環保工作的監測監察執法權收歸省級環保部門統一管理。當前該制度還處在試點階段，當中涌現了諸如環保機構人員編制問題、與各部門協調配合等問題，但社會各界普遍認為其能增強環境保護監管工作的統一性、有效性和權威性。

【關鍵詞】 環保機構監測監察執法 垂直管理

最近幾年，我國正處于轉型升級的關鍵時期和攻堅時期，環境問題是改革期間繞不開的重要問題。環保效率低下的問題由來已久，而且省以下環保機構監測監察執法垂直執法制度也剛出于試點階段，在推行過程中仍舊存在諸多的現實問題。

一、省級以下環保機構監測監察執法垂直管理釋義與優點

（一）、省級以下環保機構監測監察執法垂直管理定義

十八屆五中全會提出，實行“最嚴格的環境保護制度”，要求實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理。這一制度的實質是市縣環保部門下屬環保監測監察機構歸屬省級環保部門下的環保監測部門的直接管理，且市縣環保監測監察機構人員和經費也由省級財政負責撥付。地市級環保局處于省級環保部門以及地方政府共同領導下，而縣級環保局則只是地市級環保部門的派出機構。

（二）、省級以下環保機構監測監察執法垂直管理制度優點

環保問題一直是我國經濟社會發展過程中始終繞不開的重大問題，環保體制改革早已迫在眉睫，省以下環保機構監測監察執法垂直管理體制就是在全國民眾的巨大呼聲中產生的，該制度預計能夠有效增強環保監管的統一性和權威性，是環境質量改善的體制保障：（1）有利于提高政府監管效能，更好地約束地方政府行為；（2）有利于構建和完善環境保護市場機制；（3）有利于加大追責力度；（4）有利于調動公眾積極性。

二、省級以下環保機構監測監察執法垂直管理制度可能存在的問題及原因分析

（一）、實行環保垂直管理后，環境質量責任難落實

縣級環保部門以地市級環保部門派出機構的形式實行環保監測監察執法垂直管理之后，意味著地方政府要在負責環保具體工作的同時，環保職能責任無法有效落實，從而導致政府在環境質量責任的落實方面存在缺位。

（二）、實行環保垂直管理后，環境保護統一監管難

舊的環保制度下，地方政府本就存在明顯的人員編制不足、機構力量薄弱等問題，實行環保垂直管理后，縣級環保機構只是地市級環保機構的派出機構，隸屬地市一級管理，這在很大程度上進一步增加了環境保護統一監管的實現，需要重新定位環保局行政職責范圍，同時制定詳細的各級政府的環保職責。

（三）、省以下環保監測監察執法垂直管理實行后，環境保護工作聯動難

環保工作的順利完成需要各個不同的部門協調配合。省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度實行后，基層環保部門擁有了環保執法權，但是環保過程中的強制執法權仍在公安、司法等部門。這種情況下環保部門與其他部門協同調節機制難以實現，而且縣級基層環保部門只是地市級環保部門的排除機構，在體制上脫離地方政府及其他部門，難以形成環保聯動機制。

三、應對措施

（一）、按照“試點探索、先易后難、逐步推廣”的方式，穩步有序開展改革工作

生態環境保護需要各級政府共同努力，分級管理。環保機構行政垂直管理是西方發達國家的積極經驗，也是中國環保機制改革的目標，但當前中國社會現狀，還不具備實行行政機構垂直管理的法律、社會條件。改革需要循序漸進，不能矯枉過正，省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度的實行是環保機構行政垂直管理最終實現的過渡階段，是為以后更好地實現行政垂直管理積累經驗。

（二）、增加地方環保機構人員編制

當前基層環保機構人員數量眾多，但總體人員規模還存在空缺，有效的解決方法是改革，以此解決環保機構的設置和環保人員的編制。同時可以在設立鄉鎮一級生態環境保護站，延伸環保網絡，實現環境監管的全覆蓋。

（三）、建立健全環保機構與其他部門協調統一監管機制

建立統一科學合理的環保制度，以確保地市級政府對本地區環境質量的監管落到實處，縣級以上環保部門對本行政區域內環保工作統一監管落到實處。其次，可以考慮成立新的專門環保附屬機構，從而彌補當前工作的空缺。再者上級政府應該將環保工作劃分成不同的任務塊，分別由不同的小組負責，工作重心放在污染治理、市場調節、責任考核等方面，通過頂層設計、制度完善等方式，推動環保工作的順利進行。

（四）、建立健全區域統一執法機構

我國幅員遼闊，各個地區有不同的地形地貌，環保工作也因地區的不同具有明顯的區域性和特殊性。針對這些差異性，需要建立以流域、地區為基礎的區域統一執法機構并形成長效機制。

（五）、出臺實施細則，明確各部門環保工作具體職責，加快推進改革工作的進行

改革初期，原先工作任務隨之調整，大多數基層工作人員以及相關聯的部門對環境保護過程中承擔的責任還存在認識上的偏差，對環保部門職能、方式、責任、范圍等應該要法制化和具體化，以防分工上出現職責不明的情況。在改革初期，需要理清各級環保部門與地方政府及相關部門的關系，明確具體的工作分工、職責擔當、利益共享以及考核獎懲制度設計。

四、總結

從理論上來講，省以下環保垂直管理制度能夠有效增強環境監管的統一性和權威性，但在實行過程中依舊存在很多的現實問題，需要各級政府和相關部門針對實際情況，積極應對。

【參考文獻】

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[2] 范志強，李海娜，唐文利. 環保部門如何在推動可持續發展中更好地發揮作用[A]. 華北五省市環境科學學會第十七屆年會論文集[C]，2011

作者簡介：劉晶（1990.8）女，江西省贛州市人，研究生在讀，研究方向：政治經濟學。