“三合一 黃轉(zhuǎn)綠 種者有其補(bǔ)”

葉丁

河南省去年開展了農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)工作，發(fā)放補(bǔ)貼約107億元，取得了明顯效果，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。今年，國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)將農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。河南作為農(nóng)業(yè)大省，要認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，做好耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼工作，切實(shí)推進(jìn)全省農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革勢(shì)在必行

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的重要組成，自2004年起，我國(guó)先后實(shí)施了農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼三項(xiàng)補(bǔ)貼政策（即農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”）。這些政策的實(shí)施，對(duì)于降低糧食生產(chǎn)成本、調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、增加農(nóng)民收入發(fā)揮了重要作用。但近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)的深刻變化，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)脫離種糧對(duì)象、精準(zhǔn)度變?nèi)酢l(fā)放程序繁雜、行政成本過(guò)高、補(bǔ)貼效益遞減等問(wèn)題，甚至一定程度上制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、集約化，偏離了原有政策目標(biāo)，迫切需要調(diào)整完善。

國(guó)家2015年啟動(dòng)了調(diào)整完善農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策試點(diǎn)工作，將“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為一項(xiàng)，旨在支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在全國(guó)范圍內(nèi)從農(nóng)資綜合補(bǔ)貼中調(diào)整20%的資金，加上種糧大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)用于支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。從試點(diǎn)情況看，通過(guò)統(tǒng)一農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”資金的審核和發(fā)放程序，標(biāo)準(zhǔn)清楚明了，減少了基層多口徑、多次核實(shí)種植面積的工作量，政策落實(shí)更加簡(jiǎn)便、快捷、有效。總體看來(lái)，“三補(bǔ)合一”后，完善了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，改進(jìn)了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼辦法，提高了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能，耕地撂荒現(xiàn)象減少了，農(nóng)民的獲得感增強(qiáng)了，政策滿意度提高了?？梢哉f(shuō)，改革政策方向正確，目標(biāo)明確，操作簡(jiǎn)便，取得了預(yù)期效果。

今年4月起，國(guó)家連續(xù)下發(fā)了系列文件，將農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，政策重點(diǎn)為：一是支持耕地地力保護(hù)。補(bǔ)貼對(duì)象原則上為擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，鼓勵(lì)創(chuàng)新方式方法，以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，提高農(nóng)作物秸稈綜合利用水平，引導(dǎo)農(nóng)民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農(nóng)藥用量、施用有機(jī)肥等措施，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)，自覺提升耕地地力。二是支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。支持對(duì)象主要是種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體，近幾年支持重點(diǎn)是建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，并推動(dòng)擔(dān)保業(yè)務(wù)盡快實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)，切實(shí)緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“融資難、融資貴”問(wèn)題。

意義非同尋常

農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革，是按照中央“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”總體部署作出的重大政策調(diào)整，是主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、順應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展新形勢(shì)的重要舉措，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。這次調(diào)整，預(yù)示著財(cái)政支農(nóng)具體思路發(fā)生了變化，將逐步對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

首先是促進(jìn)了支農(nóng)政策“黃箱”轉(zhuǎn)“綠箱”?！包S箱”政策指政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的直接價(jià)格干預(yù)和補(bǔ)貼，并非自由貿(mào)易的政策措施。“綠箱”政策指政府支持的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)貿(mào)易不產(chǎn)生扭曲或僅有微小扭曲作用，未對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)產(chǎn)生較大的影響及不對(duì)生產(chǎn)者提供價(jià)格支持的補(bǔ)貼措施。二者關(guān)鍵的區(qū)別在于是否扭曲生產(chǎn)和價(jià)格。政策調(diào)整后，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼用于對(duì)耕地資源的保護(hù)，在世貿(mào)組織規(guī)則中使用不受限制，拓展了支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的政策空間。

其次是提升了政策的指向性、精準(zhǔn)性和實(shí)效性。農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革突出綠色發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”由激勵(lì)性補(bǔ)貼向功能性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變、由覆蓋性補(bǔ)貼向環(huán)節(jié)性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變，讓財(cái)政補(bǔ)貼這塊“好鋼”用到保護(hù)耕地地力的“刀刃”上。通過(guò)將農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”中直接發(fā)放給農(nóng)民的補(bǔ)貼與耕地地力保護(hù)掛鉤，明確撂荒地、改變用途等耕地不納入補(bǔ)貼范圍，鼓勵(lì)農(nóng)民秸稈還田，不露天焚燒，主動(dòng)保護(hù)耕地地力，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”，使政策目標(biāo)指向更加精準(zhǔn)，政策效果與政策目標(biāo)更加一致。

再次是推動(dòng)了糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。當(dāng)前農(nóng)業(yè)雖然保持了增量增收，但總量與結(jié)構(gòu)、數(shù)量與質(zhì)量、投入與產(chǎn)出、成本與效益、生產(chǎn)與環(huán)境等矛盾較為突出，特別是家庭小規(guī)模經(jīng)營(yíng)仍較為普遍，限制了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革變以前“平均施力”為“誰(shuí)多種糧食，就優(yōu)先支持誰(shuí)”，“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的增量資金全部用于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，既穩(wěn)定了用于承包權(quán)的農(nóng)戶，減少了改革阻力，又給擁有承包權(quán)的農(nóng)戶保護(hù)耕地的義務(wù)以補(bǔ)償，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化發(fā)展。

最后，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革加快了農(nóng)村金融深度發(fā)展。近年來(lái)，糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展迅速，但貸款缺乏抵押物問(wèn)題，一直是制約其發(fā)展的“軟肋”，導(dǎo)致“融資難、融資貴”。農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革，通過(guò)調(diào)整部分資金支持建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，并強(qiáng)調(diào)其政策性、獨(dú)立性和專注性，既有效撬動(dòng)了金融和社會(huì)資本注入、支持了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，有效緩解了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資金不足問(wèn)題，也在新常態(tài)下創(chuàng)新了財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，放大了財(cái)政支農(nóng)政策效應(yīng)，同時(shí)還兼顧了效率與公平，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)金融支持的需要，使農(nóng)村金融得到深度發(fā)展。

讓種糧農(nóng)民吃上“定心丸”

2015年，河南實(shí)施了農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)，從運(yùn)行情況看，提高了補(bǔ)貼政策的指向性和精準(zhǔn)性，減少了工作環(huán)節(jié)，減輕了基層負(fù)擔(dān)，節(jié)約了成本，提高了效率。據(jù)了解，截至目前，河南省18個(gè)省轄市和10個(gè)直管縣已基本完成補(bǔ)貼發(fā)放工作，共發(fā)放補(bǔ)貼約107億元，真正讓種糧農(nóng)民吃上了“定心丸”。

從政策上看，河南在總結(jié)去年試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范、完善了補(bǔ)貼發(fā)放相關(guān)的制度、措施。補(bǔ)貼對(duì)象為所有擁有耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的種地農(nóng)民（含農(nóng)場(chǎng)職工）。補(bǔ)貼資金由中央財(cái)政根據(jù)耕地面積、糧食產(chǎn)量等因素分配到河南后，省財(cái)政下達(dá)市、縣，實(shí)行專戶管理、封閉運(yùn)行，縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，各地當(dāng)年未使用完的補(bǔ)貼資金及上年結(jié)轉(zhuǎn)資金，可在下年繼續(xù)統(tǒng)籌安排用于耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼面積界定以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證面積為基礎(chǔ)，尚未完成確權(quán)登記頒證工作的地方以二輪承包耕地面積為基礎(chǔ)，實(shí)行排除法進(jìn)行調(diào)整，據(jù)實(shí)核減改變耕地性質(zhì)的面積。補(bǔ)貼面積核實(shí)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)的《農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼清冊(cè)》內(nèi)容匯總確認(rèn)后，送同級(jí)財(cái)政部門作為發(fā)放補(bǔ)貼的依據(jù)。補(bǔ)貼資金兌現(xiàn)由縣級(jí)財(cái)政部門會(huì)同承辦金融機(jī)構(gòu)將補(bǔ)貼資金存入補(bǔ)貼對(duì)象的補(bǔ)貼存款固定賬戶。農(nóng)戶持本人身份證（或戶口簿）和農(nóng)戶補(bǔ)貼存款固定折（卡），可隨時(shí)到承辦金融機(jī)構(gòu)辦理補(bǔ)貼資金存取款業(yè)務(wù)。

河南農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革政策，在保持補(bǔ)貼總量不減少、補(bǔ)貼力度不降低的情況下，將政策目標(biāo)聚焦到保障農(nóng)產(chǎn)品供給上來(lái)，圍繞農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全、質(zhì)量安全、生態(tài)安全和農(nóng)民收入，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和綠色發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化了補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，并積極探索通過(guò)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保等方式為糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體貸款提供信用擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，強(qiáng)化銀擔(dān)合作機(jī)制，支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，切實(shí)解決了“三項(xiàng)補(bǔ)貼”項(xiàng)目資金“碎片化”問(wèn)題，加快轉(zhuǎn)變了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。同時(shí)，通過(guò)規(guī)范的操作政策，統(tǒng)一了資金審核和發(fā)放程序，減少了工作環(huán)節(jié)，減輕了基層負(fù)擔(dān)，節(jié)約了時(shí)間和成本，提高了工作效率，從而更有效地發(fā)揮出財(cái)政資金支持糧食生產(chǎn)的作用。這既反映出政策的與時(shí)俱進(jìn)，也體現(xiàn)了最基本的民生考量。

（作者系內(nèi)黃縣城關(guān)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)、河南省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處掛職干部）