農業補貼“三合一”透視

卞瑞鶴

今年6月30日前，各地農民拿到了一筆“農業支持保護補貼”，而非以往的“種糧農民直接補貼”“農作物良種補貼”和“農資綜合補貼”三筆補貼。

這是“三項補貼”改革試點推向全國的結果。此舉既是由于世貿組織規則的約束，也旨在調整農業補貼的政策意圖，即由刺激生產轉變為保護耕地，促進適度規模經營，推動農村金融發展。

黃箱轉綠箱，價格補貼轉為收入補貼

“三項補貼”改革的重要原因，是由于包括良種補貼和農資綜合補貼在內的黃箱政策空間不多，快要接近世貿組織規定的“天花板”，因此需轉向無約束的綠箱政策，從價格補貼轉為收入補貼。

此次“三項補貼”改革，是在2015年5月改革試點基礎上的全面推進。2016年，在總結試點經驗基礎上，在全國全面推開農業“三項補貼”改革，即在全國范圍內將農業“三項補貼”合并為農業支持保護補貼，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。

據了解，農業稅取消后，中國逐步建立了包括農機具購置補貼在內的四大農業補貼制度，此次將其中三項合并，可謂是對農業補貼制度的一項重大調整。

中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥介紹，中國加入WTO最初是不允許中國給農業提供補貼的，但是經過艱苦的談判最終實現了“微量允許”，即黃箱支持補貼總量不能超過產值的8.5%。

根據國務院發展研究中心的一份調研報告，糧食的黃箱支持已逐步逼近黃箱8.5%的“天花板”，其中大豆在2012年黃箱支持政策，占大豆產值的7.2%。

綠箱政策不受限，中國致力于將黃箱補貼政策轉變為綠箱政策。黃箱政策和綠箱政策最關鍵的區別，在于是否扭曲生產和價格。

農作物良種補貼與某一些農產品直接掛鉤，刺激了該種農產品的生產，影響了其價格；農資綜合補貼是對化肥、農藥、柴油的補貼，降低了生產成本，刺激了生產。這兩項屬于黃箱政策。

合并成為農業支持保護補貼后，其中用于耕地地力保護的資金按照面積給予農戶補貼，即便農民不種地也能得到補貼，不會扭曲生產，屬于綠箱政策。

國務院發展研究中心研究員徐小青表示，多數國家、主要是發達國家皆經歷過由農產品價格補貼轉變為農民收入補貼的過程。特別是20世紀90年代末以來，農業補貼政策轉向農民收入補貼的趨勢明顯。

中國農業“三項補貼”改革，從黃箱政策轉為綠箱政策，由價格補貼轉為收入補貼，從刺激生產到保護耕地，正是在WTO規則約束下學習了世界各國經驗的結果。

調整政策意圖，從刺激糧食生產到保護耕地地力

“三項補貼”調整了其政策意圖，從刺激糧食生產轉變為保護耕地，原因在于糧食供大于求。

從刺激生產到保護耕地，李國祥認為，這是糧食供應供大于求帶來的變化，現階段不如把耕地地力培育好，規模經營發展起來，未來需要糧食的時候有增長潛力。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田說，過去的補貼是鼓勵農民使用化肥農藥，現在要調整理念，重視對土地地力的培育和土壤的整治等。

“三項補貼”改革后，用于耕地地力保護的資金，按照面積發放給擁有承包權的農戶。為了實現保護耕地地力的初衷，各地都嚴格核實補貼面積，更改用途和達不到質量要求的耕地都將排除在補貼之外。如江西省按照“村組登記、兩榜公示、鄉鎮初核、縣級確認”的程序，對農戶補貼耕地面積進行核實，層層把關和確認，以保證此補貼實現保護耕地地力的目標。

相關文件并未明確用于耕地地力保護的資金和用于適度規模經營的資金各占多少，但多位專家認為，此次資金安排可能延續2015年試點中“存量資金二八分成、增量資金用于規模經營”的原則。即在全國范圍內，80%的農資綜合補貼存量資金，加上種糧農民直接補貼和農作物良種補貼，用于耕地地力保護；20%的農資綜合存量補貼，加上種糧大戶補貼試點資金和農業“三項補貼”增量資金，統籌用于支持糧食適度規模經營。

李國祥直言，將存量資金的大頭交給擁有承包權的農民，是為了使改革平穩過渡，減少來自承包農戶和小農戶的阻力。

擁有承包權的農戶不僅有使用土地的權利，還承擔著保護耕地的責任和義務。中國農業大學農民問題研究所所長朱啟臻稱，耕地是集體所有的，但是集體無法有效監督土地的使用和維護提高耕地的質量，因此擁有承包權的農民有義務保護耕地，即便流轉出去也應行使監督權。因此，耕地保護補貼給承包戶是有依據的，是對其保護耕地的補償。

朱啟臻同時提醒，擁有土地經營權的農戶也有保護耕地的義務，甚至是更直接的責任，因此保護耕地的補貼應照顧到土地使用者和農業的經營者。

促進規模經營，提高流轉農戶積極性

“三項補貼”改革的第三個原因，在于促進土地流轉和適度規模經營。“三項補貼”的增量資金全部用于促進適度規模經營，有利于提高流轉農戶的積極性，長遠看將有效促進規模經營的發展。

貸款一直以來都是發展土地流轉和規模經營的掣肘。徐小青分析，農民貸款難問題的根源，在于缺乏有效的抵押物，因此國家考慮建立信用貸款體系，讓省級和市縣級信貸擔保機構為新型經營主體提供擔保，使其可以獲得信用貸款。針對貸款貴問題，各地可動用農業支持保護補貼中用于適度規模經營的補貼資金，對貸款提供貼息補助，補貼的利息不超過貸款利息的50%。

倘若延續試點期間對于合并后的農業支持保護資金的安排，20%的農資綜合補貼、種糧大戶補貼試點資金和農業“三項補貼”增量資金，將用于發展適度規模經營。

鄭風田透露，之所以在原來的補貼中開這樣一道口子，將一部分補貼給擁有經營權的種糧大戶等新型經營主體，是因為每年都有人大代表向農業主管部門提出，不種地但有土地承包權的農民可以獲得補貼，但流轉土地后得到土地經營權的農民卻沒有補貼，這樣無法對種糧大戶有所激勵，無法有效促進規模經營。

專家對安徽省施橋鎮的案例調查顯示，不從事農業生產，靠出租土地，一戶家庭中每個人可以得到約50公斤稻谷的地租和約100元的各項補貼，一戶家庭每年可得到約600元的收入。種糧大戶和規模經營者，除每畝5元的良種補貼外，不能按照實際耕作面積得到糧食直補和綜合補貼，還要付出地租，規模經營成本優勢不明顯。

多位受訪專家表示，農業補貼向規模經營逐漸傾斜是改革方向，但原來的補貼涉及太多擁有承包權的小農戶，不可能一次將其補貼全部取消。因此須將農資綜合補貼存量資金的80%給擁有承包權的農戶。

李國祥同時稱，“三項補貼”的增量資金將全部用于適度規模經營，以后國家根據需要增加的“三項補貼”將全部用于發展適度規模經營。

“存量資金大頭歸擁有承包權的農戶是為了改革向前順利推進，增量資金全部歸擁有經營權的種糧大戶等新型經營主體，才是改革未來發展的方向，以后這部分的比重會越來越大。”李國祥稱。

徐小青提醒，短期內“三項補貼”政策對承包農戶和流轉農戶的影響不大，因為根據他的調研發現，如果補貼給了流轉農戶，承包農戶會在地租上找補回來，比如通過提高地租等方式，因此短期內流轉農戶并不會因此有明顯受益。長期來看，這是方向和趨勢，未來對種糧大戶等新型經營主體傾斜的力度會逐漸明顯。