對當前我國推進PPP模式的探討

胡將安

中圖分類號：F270 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2016）07-000-02

摘 要 我國PPP模式已經進入快速發展階段，但從當前全國整體情況看，在推進過程中出現落地難的問題，本文對此展開分析，并從加快推進PPP立法、建立協同管理工作機制、擴大項目融資渠道、保障社會資本合理回報、設置完善PPP項目退出機制五個方面提出建議。

關鍵詞 PPP 落地難 社會資本 建議

一、我國PPP模式推進現狀

PPP模式自20世紀80年代首次在英國開始采用以來，至今已有30多年的歷程，已得到了越來越多國家的認可并付諸實踐。我國早在上個世紀80年代就在投資建設中引進PPP模式，1984年簽署合作協議采取BOT方式建設的深圳沙角B電廠，是我國第一例PPP項目。PPP模式在我國大力推廣，是從2014年國務院、財政部、國家發改委出臺PPP模式指導意見和操作指南開始，PPP模式的制度化建設在我國提上議事日程，由此進入快速發展階段。

從當前PPP模式在全國的整體推進情況看，有意向采用PPP模式的項目多，有意向參與PPP模式建設的社會資本也多，但實際落地簽約的PPP項目占比少。至2016年3月末，財政部PPP項目庫入庫7721個項目，落地率21.7%；國家發改委PPP項目庫入庫2531個項目，實際簽約率31.5%。PPP項目在發達國家能夠取得成功的經驗，而當前我國在推進過程出現了“雷聲大、雨點小”的問題。

二、PPP項目落地難的原因分析

1.缺少相關的法律體系。從西方發達國家PPP模式實踐看，PPP模式的有效運行需要一個成熟的法治環境。在成熟的法治環境下，政府和非政府的市場主體能夠以平等民事主體的身份協商訂立法律協議，以此明晰了雙方的法律關系，雙方的履約責任和權益受到相關法律法規明確保護，PPP模式運行也較順暢。而我國缺乏PPP模式的法律體系，目前主要參照《特許經營法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招投標法》，但這些法律針對性不強，無法覆蓋PPP模式運行中可能遇到的多種情況。雖然現在各省市（區）也出臺了對PPP的指導意見等文件，但多為部門規章，在政府和社會資本雙方話語權強弱對比鮮明的情況下，缺少法律體系的保障，是社會資本最主要的顧慮。

2.實施模式不夠統一規范。西方國家為了推進PPP項目往往都會先行立法，或先制定出一系列非常細致的指導PPP模式實施的政策和指南，從而對實施PPP模式作出系統、統一的規范。在我國，當前PPP合作模式還在探索推廣階段，國內尚無統一的管理模式和規范的工作流程，在政策層面缺乏系統、明晰、可操作的項目準備、工作流程、評審標準、評價要點、退出機制等內容，規范的合作機制還未建立，項目實施主體在操作上不好把握。此外，推進過程中存在牽頭不一情況，在具體實踐中，各地遵循的標準也有差別。

3.PPP項目存在資金缺口大的問題。有相當一部分缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，在啟動項目建設上存在較大資金缺口。PPP項目的策劃以及實施方案編制等前期工作，需要大量的人力、財力投入，目前部分已達成簽約意向的項目亟需前期啟動資金的支持，而一些地方政府債務高且沒有足夠的財力支撐PPP的實施。此外，金融機構對PPP支持力度不足，融資主要還靠投資企業提供擔保，而不是以項目未來收益權作抵押，這也制約了社會資本的參與積極性。

4.PPP項目盈利模式有待探索完善。當前PPP項目允許進入的領域，如交通、市政、水利、養老、環保等等主要屬于基礎設施和公共服務兩大領域，多帶有公益性質因而收益率普遍不高，而且現金流估算受政策不確定性影響較大，制約了社會資本的參與積極性，比如現在地方上推出的生活垃圾處理或收集轉運系統項目，根據現行垃圾處理收費標準，利潤空間過低，難以吸引社會資本進入。

5.社會資本難以把控PPP項目的風險。PPP項目實施周期可長達二三十年，在這個過程中宏觀微觀層面的有很多因素都會對項目的實際運營產生影響，尤其是目前社會資本最擔心的政府政策的不連續性、公共部門的履約意愿和履約能力等風險，都會對項目的實際經營和盈利情況產生影響。而且現在對于社會資本能否退出、如何退出政府尚無明確說法。因為政府在公私關系中話語權明顯強于社會資本，這也導致社會資本產生PPP項目后期持續盈利能力和風險控制能力難以把握的后顧之憂。

6.政府和社會資本對PPP的認識有待提高。雖然PPP模式引入我國的時間只略晚于西方發達國家，但在PPP模式的推廣和成熟運用上，我國與西方發達國家還有較大差距。因為缺少相關經驗的積累，當前在實際推廣中，地方政府對PPP項目工作認識不到位的情況還較普遍，整體還處于探索階段；而精通PPP模式的專業化機構和人才缺乏，第三方機構能力不到位、社會資本能力不到位、基礎理論和政策法律研究不到位等問題也普遍存在。

三、對推進PPP模式的建議

1.加快推進PPP立法。加強PPP立法與特許經營立法的銜接，填補立法空白，通過法律的規范和約束，明確政府和社會資本的權責利分配，使政府和社會資本的行為、風險以及收益都可預期，有利于建立平等合作的契約精神；同時PPP立法有利于讓民企和企在法律約束下公平競爭，改善PPP項目投資環境，增強社會資本的信心。在PPP立法基礎上加強政策支持，出臺完善PPP項目用地政策，發揮貨幣、監管政策的引導作用，簡化PPP工作流程。

2.建立協同管理工作機制。統一部門規章，協調部門利益，實現PPP一站式流程管理。建立發改、規劃、國土、環保等部門參與的聯評聯審機制，加快項目立項、規劃選址、用地預審、環境評價、項目方案核準審批等手續辦理；由財政或發展部門負責政策溝通協調和信息交流，完善協同管理機制，加強對同級及以下政府PPP項目財政支出責任監控；各行業主管部門，結合本行業特點，積極為PPP模式的推進提供支持和服務；構建多方參與的PPP項目綜合性評價體系，統籌做好PPP項目全生命周期績效考核工作。

3.擴大項目融資渠道。積極利用國際金融組織貸款和外國政府貸款；對接財政部PPP融資支持資金、各類保險投資基金和全國社保基金等多渠道資金；鼓勵各類產業投資基金等參與各地PPP項目合作；鼓勵金融機構針對PPP模式特點創新金融產品和服務，優化信貸評審方式；鼓勵社保資金、保險資金按照市場化原則，創新運用多種方式參與PPP項目；鼓勵證券、保險等金融機構積極開發適合PPP項目的金融產品；成立PPP項目投資基金，分擔社會資本的籌資風險，對正在觀望的社會資本起到示范作用，引導各方資金參與PPP項目。

4.保障社會資本合理回報。對承擔一定公益性任務、社會效益好、收入不能覆蓋成本和合理收益的PPP項目，地方政府可綜合考慮建設成本、運營費用、行業平均收益率和財政中長期承受能力等因素，合理確定和動態調整財政補貼的規模和方式，通過政府投入、購買服務、賦權開發或經營等多種模式，有效減少企業投資壓力、降低成本、增加收入，保障參與合作的社會資本獲得合理回報，實現項目可持續運營。

5.設置完善PPP項目退出機制。以公平、合理回報為原則，依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。項目實施機構要在項目合同中與社會資本提前明確PPP項目的退出路徑。項目協議期滿或提前終止合作時，各級政府和有關部門應組建項目移交工作組，組織編制項目移交方案，經同級政府批準后，按規定做好接管工作，妥善處理投資回收、資產處置等事宜。

6、加強專業化的培訓和指導。針對地方政府和相關職能部門的相關人員開展PPP模式學習培訓，為推進PPP工作奠定堅實基礎。建立公共服務平臺，篩選PPP項目咨詢機構和專家，建立省級咨詢機構庫和專家庫，加強對專業人員進行專業的培訓，提高專業水平。職能部門加強對標準的制定和對項目的指導，專業咨詢機構提高為項目提供技術支持的能力，促進PPP項目的運作流程執行順利。