農地金融模式的國際比較及經驗借鑒

高勇

（中國人民銀行宣城市中心支行，安徽　242000）

農地金融模式的國際比較及經驗借鑒

高勇

（中國人民銀行宣城市中心支行，安徽242000）

內容提要：當前，研究西方發達國家的農地金融模式和國內農地金融實踐對我國農地金融業務的推廣具有重大的現實意義。本文在對德、美、日三國農地金融模式進行對比分析的基礎上，對其主要經驗進行了梳理。同時，對我國近年來對農地金融的探索進行了闡述，最后對發展我國農地金融制度提出了政策建議。

農地金融國際比較經驗借鑒

中共十八屆三中全會公布的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及2014年、2015年連續兩年的中央“一號文件”均提出，要慎重穩妥地推進農地承包經營權的抵押融資。按照國務院2014年11月頒布的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》要求，安徽、山東、四川三省相繼成為整省試點，其他省份也將在五年內完成農地承包經營權的確權工作。2015年8月，國務院發布做好“兩權”抵押貸款試點工作意見，提出農村承包土地的經營權抵押貸款試點主要放在農村改革試驗區、現代農業示范區等農村土地經營權流轉較好的地區。2015年11月，黨的十八屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，提出依法推進農村土地經營權有序流轉，深化農村土地制度改革，完善農村集體產權權能。這些文件為農地承包經營權的抵押提供了中央層面上的政策支持。事實上，在農村實行家庭聯產承包制后，農地成為了農民持有的重要資產。據專家估計，僅承包耕地這一項，每年將能撬動1.3萬億元資金。因此，研究主要發達國家的農地金融①農地金融即農村土地金融的簡稱，指農村土地所有者以所承包的農村土地經營權作為抵押，向金融機構融資的形式。模式對我國農地金融業務的推廣具有重大的現實意義。

一、德國、美國、日本的農地金融模式

目前，許多發達國家已經形成了較成熟的農地金融制度，其中以德國模式、美國模式和日本模式最具代表性。

1.德國模式。18世紀下半葉，戰亂下的德國高利貸盛行，嚴重阻礙了農村生產。為抑制日趨嚴重的農村高利貸活動，普魯士國王下令組織抵押信用合作社。在19世紀初開展的土地改革運動中，大土地所有者的土地逐漸被分割成塊轉賣給普通農戶，后者成為日后的土地抵押信用合作社的主體，土地抵押貸款也成為農民主要的長期信用工具。后來，這些土地抵押信用合作社逐漸縱向聯合起來，組成若干個聯合銀行，這些聯合銀行的主要職責是負責協調各合作社之間的資金融通以及買賣合作社所發行的債券。目前，德國已經形成了以土地抵押信用合作社與聯合銀行為主體的農地金融體系（見圖1）。

圖1　德國的農地金融組織模式

2.美國模式。源于農業危機下對市場調節農業生產局限性的反思。20世紀初期的美國，由于農業危機的頻繁發生且危機持續時間較長，使該國的農業生產活動遭受巨大沖擊。這些農業危機證明，政府應該發揮在農業領域的干預作用。1916年，美國政府依據《聯邦農地抵押貸款法》，設立了聯邦農業貸款局，專門負責辦理全美的農地抵押貸款。全美被劃分為12個農業信貸區，每一區內均設一個聯邦土地銀行。成立于1933年的農業信用管理局，是全美農地金融的最高管理機構，其下屬的土地銀行部負責統管全美各農業信貸區的聯邦土地銀行。聯邦土地銀行的資金主要來源于政府撥款、發行土地債券，其核心業務是農地抵押貸款，貸款期限為5年-40年。此外，還負責轄內的土地銀行合作社的推動工作。土地銀行的組織形式是：上層采用銀行體制，基層采用合作社體制。聯邦土地銀行體系是美國政府農業信貸體系的主要組成部分（見圖2）。

圖2　美國的農地金融組織模式

3.日本模式。隸屬于農協的合作金融起主導作用。19世紀末期勸業銀行、農工銀行等長期信用機構在日本相繼成立。其中，勸業銀行的規模較大，可為農業基礎設施如大型水利工程建設提供長期巨額貸款；農工銀行則專門滿足地方性的小規模資金需求，諸如購買農地、牲畜等農業生產資料。目前，日本已創立了發達的合作金融，可為會員提供信用擔保或長期低息貸款，政府給予諸多優惠政策。但是，這些合作金融本身并非獨立的，而是隸屬于農協。按照日本的行政區劃，隸屬于農協的合作金融機構被劃分為三個不同的層次：基層農協中的信用合作組織（基層農協）、都道府縣的信用聯合會（簡稱“信農聯”）和中央的農林中央金庫（簡稱“農林中金”）。普通農戶入股加入基層農協，基層農協再入股加入“信農聯”，“信農聯”又入股加入“農林中金”。在發放農地抵押貸款時，先由“農林中金”將發放的貸款拔給“信農聯”，“信農聯”再將此筆貸款發放給基層農協，最后基層農協作為具體的經辦者，將貸款轉貸給農戶（見圖3）。

圖3　日本的農地金融組織模式

二、德、美、日三國農地金融模式的比較分析

由于國情各異，德、美、日三國的農地金融模式各具特色，主要體現在組織架構、動作模式、資金來源等方面（見表1）。

（一）組織架構比較

德國農地金融組織是“自下而上”發展起來的，是“誘致性制度變遷”的結果。首先由基層的農地所有者以自發的形式組建基層的土地抵押信用合作社，然后再逐步縱向發展成聯合銀行。相比之下，美、日兩國的農地金融組織則是在政府主導下逐步完善的，更多地表現為“強制性制度變遷”。美國政府設立了12個覆蓋全國的農業信用區，每個農業信用地區內均設立一個聯邦土地銀行，資金由政府提供，然后由政府采取行政化的手段，引導當地農民成立土地銀行合作社，合作社負責辦理農民的抵押貸款手續。日本的農村合作金融組織可分為三個層次，這三個層級的合作金融機構均具有互相獨立的融資功能。

（二）運作模式比較

在運行方式上，美、日、德三國有諸多共同點，如貸款對象都是農戶，在貸款方式上都是以土地所有權證為抵押品的抵押貸款，還款方式一般是一年一次的分期還款。在具體的運作模式上，上述三國存在一定的差異。德國一般是先由社員填寫借款申請書，再由合作社對申請社員的抵押土地作價值評估并簽訂借款合同。貸款額度大多在評估農地價值的三分之一至二分之一之間，放款期限一般為10年-60年，利率參考農業生產的實際情況和當時的市場利率。美國也是先由土地銀行合作社的社員提出借款申請，合作社隨后對待抵押農地進行價值評估，再上報聯邦土地銀行；聯邦土地銀行審核同意后，將貸款先撥給合作社，然后由合作社轉貸給申請社員。貸款社員須交納借款金額的5%作為合作社的股金，合作社再用這筆資金去購買聯邦土地銀行的股份；貸款社員清償全部貸款后，這筆資金再由土地銀行全額返給社員。此外，貸款社員還須以借款額的1%的比例向土地銀行合作社交納手續費。一般來說，貸款額通常不超過評估土地價值的三分之二，短期貸款一般三至五年，長期貸款可長達30年至40年。日本農戶所申請的農地抵押貸款基本全由當地的基層農協辦理，農協作為基層的農村互助組織，負責農地抵押貸款的審核、發放和監督工作。

表1　德國、美國和日本農地金融模式比較分析表

表2我　國農地金融模式的比較分析表

（三）農地金融機構的資金來源比較

一般來說，發售農地債券、借入本國政府的資金以及吸收社員的繳存款是農地金融組織的三大資金來源。然而，上述三國的資金來源也有一定的差異。德國農地金融機構的資金來源于土地債券的發行和公積金，美國農地金融組織主要依靠發行土地債券和聯邦政府的股金來獲取資金，日本農地金融組織的資金來源主要以郵政儲蓄為主，財政投資債券和養老金次之。

（四）相關配套政策比較

作為農地金融的最初發源國，德國已經制定了相當完備的農地金融法規體系，如《抵押權及破產令》《德意志農業地產抵押銀行法》等。依照德國法律，凡是具有貸款意愿的農地所有者，均可以組織起來成立合作社，這些合作社被當地政府授予發行土地債券的權利，合作社的社員以其所擁有的土地作為抵押，通過在公開市場發行土地債券的方式來募集資金。同時，合作社社員也可以直接向合作社借款。美國政府構建了“自上而下”的聯邦土地銀行體系，《聯邦農業信貸法》和《農業信用法》等法律法規對農地抵押貸款的具體操作細節（如貸款的用途、額度、期限以及利率等）均制定了詳細的規定。日本政府通過《農業協同組合法》以及《臨時利率調整法》等一系列法律法規的制定，直接提高了農協授權的信用度，對農地金融參與主體的合法利益進行了很好的保護。此外，日本政府還制定了完備的風險防控體系，如“存款保險防控機制”、“農村信用保險防控機制”、“農業災害防控機制”以及“相互援助機制”等。

三、德國、美國、日本農地金融模式的主要經驗

（一）完善的法律制度是前提

上述三國均制定了完善的法律，為農地產權抵押提供制度保障。德國早在1722年和1750年就分別頒布了《抵押權及破產令》和《抵押權法令》，極大地提高了抵押權的安全性。美國政府早在1916年就通過了《聯邦農業貸款法》，設立了12個農區的聯邦土地銀行，開啟了農地金融制度。隨后，政府又相繼制定了《農業信用法》、《農業抵押公司法》以及《經濟農業抵押貸款法》，形成了相對完備的農地金融體系。同樣，日本政府建立了一系列農村合作金融法律體系，并進行了多次修訂，其中《農林中央公庫法》自頒布實施后已修改了67次。

（二）鮮明的合作金融特性

德、美、日三國均給予農地金融在法律、政策以及資金方面大力支持，三國的農地金融模式也均以合作金融為主，社員的借款從申請到發放均由土地合作社（或農協）來操辦。這主要是由于合作社（農協）均是農村的基層組織，發放社員的貸款具有地緣、信息和貸后監督的優勢。其中，美國和德國的農戶申請農地抵押貸款必須要加入合作社；日本的農戶雖然可以直接申請農地抵押貸款，但農協仍是貸款發放的具體操作者，起著核心的作用。

（三）資金來源的證券化

美、德、日三國的農地金融制度雖然有著顯著的合作金融的特點，但資金來源并不僅僅局限于社員所繳納的股金和政府部門的資助，發行債券是其資金來源的主要渠道。德國的土地抵押信用社在成立之始就獲得發行土地債券的權利，政府不但直接為土地債券提供擔保，還積極地動員當地貴族及政府公職人員購買。借鑒于德國的成功經驗，美國政府依據《聯邦農地貸款法》，規定國內12家聯邦土地銀行均可以發行額度是其股本金20倍的土地債券。同樣，日本的農林中金所發行的農村債券也是其資金主要來源之一。

（四）政府的介入與扶持是重要保障

在德、美、日三國的農地金融制度的初始設立及日常運行中，政府給予了各種形式的支持。德國政府對農地抵押貸款的市場利率和優惠利率之間的差額進行財政貼息，并根據申請者農場規模的大小，實施有差別的利率政策①按照德國政府的相關政府，規模在10公傾以上的農場的貸款利率要小于10公傾以下農場的貸款利率。。而美國政府在聯邦土地銀行成立之初就給予資金扶持，僅在1933年-1937年4年間就先后向其提供了1.89億美元的資助。聯邦土地銀行成立之初所發行的各種債券，大部分也均由美國政府收購。此外，經濟面臨危機期間或者出于農業生產的需要，美國政府會直接向土地銀行提供撥款。日本的農地金融制度完全由政府主導構建，從事農地抵押放款的均為本國的國有金融機構。如成立于1953年的農林漁業中央金庫實際上是日本的國家土地銀行，其所需資金均由政府借撥；勸業銀行股份中的很大一部分均由政府來認購；而農協一直以來享受著貸款利息補貼等政策優惠。

（五）相對完備的地籍管理制度和農地評估制度

農地產權關系的清晰界定是現代農地金融制度確立的基礎。德、美、日三國對土地實行的私有制，擁有相對完備的地籍管理制度和農地評估制度，農地上的各項權屬規定得非常清晰。在登記階段，政府部門對每塊農地的位置、面積、用途以及各項權屬等相關信息都進行非常詳細的記載。當申請貸款時，社員須提供土地所有權證作抵押登記，每次抵押均有詳細的登記信息記錄，以避免重復抵押或非法抵押。此外，在貸款辦理時，一般都由第三方機構的土地評估員來進行評估，為貸款機構提供客觀準確的土地評估資料。

四、我國農地金融的實踐情況

1988年，貴州省湄潭縣在全國范圍內率先成立土地金融公司，正式開啟了我國農地金融模式的探索之路，學術界稱之為“湄潭實驗”。試驗初期，湄潭縣的土地抵押融資取得了一定成績，由于抵押對象是非耕地的使用權，在當時成功地規避了法律風險。但是，該模式顯得過于超前，而且相關的制度安排不盡合理，最終導致了試點工作的失敗。至1997年，湄潭縣土地金融公司共累計形成不良貸款550萬元，被相關部門予以撤銷，公司的資產負債并入當地的農信社。

此后近20年，我國的農地金融經歷了一個逐步成熟的過程，形成了四種典型模式：單一農戶抵押模式、多農戶聯合抵押模式、第三方和農戶反擔保抵押以及農戶入股抵押（見表2）。從理論分析及操作實踐來看，以上四種農地金融模式各有利弊。其中，單一農戶抵押模式具有參與主體較少、運行程序相對簡便、貸款到位時間較短的優勢，但也存在違約風險較大的弊端；相比之下，第三方和農戶反擔保抵押與農戶入股抵押這兩種模式雖然參與的利益主體較多、運行程序相對復雜、獲得貸款所需的時間較長，但具有違約風險較小的優勢。因此，在推廣農地金融業務時，要針對推廣區域的農地特點進行相應的抵押模式選擇。

總體上看，我國的農地抵押貸款的業務量較少，而且貸款的操作并不統一、規范，還難以支撐一個專門的農地金融機構的運行。農地抵押貸款的推廣工作面臨著重重困難，其主要原因如下：相關法律對農地抵押流轉的約束、農地產權關系不清晰、缺乏分擔和補償機制、農地價值評估機制落后以及農村社保體系亟待完善等。

五、發達國家農地金融制度對我國的啟示

（一）修訂現行法律，對農地產權抵押融資進行專門立法

建議對《物權法》《農村土地承包法》以及《擔保法》進行適時修訂，取消那些限制農地抵押和流轉的法律條款。針對修改法律法規需要較長過程的實際情況，可借鑒自貿區的經驗，向全國人大和國務院申請在特定區域內暫不適用部分法律條款。另一方面，制定專門的農地金融法，對開辦農地抵押融資的金融機構和其他專營機構的資格條件、貸款的發放條件、抵押農地的處置流程進行規定，規范農戶、土地合作社等經營主體之間的關系，規定貸款保險、信用救助以及相應主體在貸款風險發生時的代償責任。

（二）加大政府扶持力度

一是以增加再貸款、減免相關稅費、進行利息補貼等方式鼓勵涉農金融機構開辦農地產權抵押融資業務。待條件成熟之后，適度放開土地債券。二是支持保險公司建立農地抵押的強制保險制度。由財政部門出資設立覆蓋全國的農業信貸保險專項基金，同時由各農地抵押貸款的開辦行按照貸款余額的1%-2%繳納保險金，當地財政可提供一定比例的配套資金。三是建立相應的信貸援助機制。可采用財政部門入股、央行提供借款或再貼現、全國性銀行間同業借款以及債權適時買入機制等方式，協助開辦農地抵押貸款的金融機構化解風險。

（三）分階段成立國家農地抵押銀行

從我國現階段的國情來看，如果仿效發達國家成立土地銀行需要較高的制度成本，同時在政策、法律、乃至經營方面都面臨著較大的不確定性。鑒于“湄潭實驗”的經驗教訓，建議分兩階段實施。前一階段，在農村選擇部分地區進行積極試點，如在土地質量與當地生產能力均較好的區域采取以單一農戶抵押為主、多農戶聯合抵押等方式為輔的農地抵押模式；在土地相對貧瘠、耕地比較分散的區域選擇以第三方和農戶反擔保抵押模式與農戶入股模式為主、以直接抵押模式為輔的模式，逐步積累相關經驗。后一階段，在農地產權改革取得實質性進展及農地抵押方相關法律限制被解禁后，可著手準備成立國家農地抵押銀行。

（四）完善相關配套政策

一是構建統一的農村土地服務平臺，以農地確權登記為基礎，建立農地基礎信息系統、價值評估系統、供需交易系統。二是適時建立政策性的農地收儲制度。政策性收儲制度的對象主要是那些因經營價值下降而未能實現流轉的農地，收儲的農地將實施土地連片整理、土壤生態改良等措施，待地力恢復后再實施農地流轉。三是健全農村社會保障體系。逐步弱化農地經營權的社會功能，建立農民失業保險機制及最低生活保障制度。

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〔3〕程郁、王賓.發達國家農地金融制度的經驗及啟示［J］.發展研究，2015（7）.

〔4〕傅德漢.農地金融的國際經驗及啟示[J].中國金融，2013（9）：73-75.

〔5〕明道江.我國農村土地承包經營權抵押貸款模式比較［J］.河北金融，2015（5）：51-54.

〔6〕惠獻波.農村土地抵押融資實踐模式的探索與路徑選擇［J］.西南金融，2004（3）：66-71.

【責任編輯張兵男】

F830.2

A

1672-9544（2016）09-0107-06

2015-12-09

高勇，經濟師，金融學碩士，研究方向為金融理論與實務。