“十三五”時期天津社會事業發展財政保障研究

于兵

（天津市財政科學研究所，天津　300041）

“十三五”時期天津社會事業發展財政保障研究

于兵

（天津市財政科學研究所，天津300041）

內容提要：社會事業與民生需求緊密相關，發展社會事業是財政工作的重要內容。本文以SWOT分析法，概括了天津市當前社會事業發展面臨的優勢、劣勢、機遇和挑戰，通過預測未來財力保障情況，有針對性地提出了構建以公共財政為主導的社會事業發展的對策措施。

社會事業SWOT分析收支預測財力保障

社會事業的建設是保障民生需求的主要內容，保障與改善民生是財政工作的出發點和落腳點。2015年天津市一般公共預算和政府性基金預算安排民生支出占財政總支出的比重為76.4%，有力地保障了社會事業建設的資金需求。按照我國各級政府發布的相關文件，社會事業包括10個方面的內容。其中，社會保障、醫療衛生、教育和保障性住房等四個方面與百姓的切身利益聯系最為緊密。2015年，這四項支出之和占當年一般公共預算支出的32.65%。本文主要從這四個方面的情況進行分析研究。

一、天津市社會事業發展現狀及應對思路

為直觀、準確地反映天津市社會事業發展現狀，本文采取SWOT分析法進行分解說明。SWOT分析法是將與研究對象密切相關的各種主要優勢、劣勢、機會、威脅（挑戰），通過調查列舉出來，把各種因素相互匹配并加以系統分析，得出相應的策略選擇。

（一）優勢分析

1.財政保障充分。“十二五”時期以來，天津市經濟高速發展，財政收入規模逐年提高，2015年，天津市一般預算收入達到2667億元，是2010年1069億元的2.49倍，年均增長20.06%。相對充足的財政實力，為社會事業的發展提供了充分保障。

2.服務基礎堅實。全市各類服務機構門類齊全、分布廣泛；從業人員數量多、素質高。截至2014年底，全市有各類衛生機構4990個，衛生機構床位6.1萬張，衛生技術人員11.2萬人；擁有普通高校55所，中等職業教育學校97所，普通中學507所，小學842所，特殊教育學校20所；養老、醫療、失業、工傷、生育五大險種覆蓋人數分別達到660.2萬人、1050萬人、324.5萬人、355萬人、263萬人；累計建設各類保障性住房71萬套，發放各類租房補貼11.5萬戶，住房保障覆蓋面達到30%以上。

3.管理體制完善。首先，在管理體制上引入民間和社會力量發展社會事業，民辦學校、醫院、文藝團體、科研機構等組織相繼出現，過去完全靠政府來發展社會事業的局面開始打破。其次，在籌資、出資方式方面，由過去單純依靠政府財政撥款開始向多渠道籌資方式轉變。政府職能開始從強調對社會事業壟斷和包辦向強調對社會事業的服務監督轉變。

4.人才儲備雄厚。截至2014年年末，在津兩院院士37名，聚集國家“千人計劃”人才113人，國家杰出青年科學基金獲得者63人，國家“973計劃”項目首席科學家33名，國家級優秀創新群體和團隊30個。當年引進外地人才2936人，新建博士后工作站20個，年末博士后流動站77個，工作站193個，在站博士后850余人。這些優秀的人力資源是天津市社會事業發展堅實的后備力量。

（二）劣勢分析

1.公共財政保障力度仍顯不足。天津市對社會事業投資占財政支出的比重并沒有實質性改變，“十一五”以來，社會保障和醫療衛生支出占財政支出的比重基本維持在10%和5%左右，就業和醫療衛生在有些年份所占比重甚至有所下降。

2.社會事業資源布局有待調整。首先，公共服務供給空間分布失衡。各區縣之間教育資源存在差異，優質資源主要集中在主城區。其次，社會事業受益群體失衡，城鄉差距依然較大。基本公共服務資源尚未覆蓋到全部外來人口。基本公共服務資源的供給布局還不能滿足城市建設、經濟發展和人口分布的需要。

3.社會事業發展體制性障礙依然嚴重。主要表現在：對社會事業的發展缺乏總體規劃；公益性與經營性社會事業的管理混同；國有社會事業單位與其他所有制單位地位不平等；民間資本進入社會事業領域的門檻過高；社會事業管理條塊分割，不同層級政府間的責任缺乏合理劃分等。

4.社會事業基本供需矛盾還很突出。相對于經濟發展和社會需求而言，社會事業的基本公共服務供需矛盾仍未得到有效緩解。“看病難、看病貴、上學難”等問題依然嚴峻。

（三）機遇分析

1.處于新的規劃起點。當前，“十二五”時期已經結束，“十三五”規劃建議剛剛出臺，前一階段的經驗總結以及下一時期的發展規劃，為未來五年社會事業的發展明確了路徑。

2.國家層面有宏觀指引。黨的十八屆三中全會提出，必須加快社會事業改革，解決好人民最關心、最直接、最現實的利益問題，更好滿足人民需求。這一論斷是社會事業改革的總體要求。

3.天津市經濟發展前景看好。天津市是中國北方最大的沿海開放城市，經濟基礎雄厚。當前，天津面臨少有的政策疊加機遇，京津冀協同發展、一帶一路、“兩自區”建設等政策為天津市的經濟發展注入了強勁的動力。良好的投資前景吸引著中外投資者將生產基礎向天津轉移，為天津經濟向好發展提供了可靠的預期。

（四）挑戰分析

1.經濟下行壓力較大。天津市的一般預算收入增速從2011年開始逐年降低，從當年的36.1%下降到2014年的15%。隨著人民群眾對于社會事業發展質量以及保障水平需求的不斷提高，財政收入增長放緩與剛性支出增長矛盾進一步加劇。

2.人口規模擴大及老齡化進程加快。從2009年至2014年，天津市人口數量持續不斷增長，根據國際上通用標準，天津市早已進入老年型社會，且老年人口逐年高速增長，為社會保障等社會事業帶來了明顯壓力。

3.人民需求層次不斷提高。隨著人民生活水平不斷提高，人們對于需求不再僅僅局限于量的方面，而更加注重質的提升。目前，政府發展社會事業對量的追求與人民群眾的對質的需求不相適應的矛盾日益加大。

4.社會事業改革更加緊迫。一是迫切需要將發展社會事業轉換到擴大公眾參與、注重內涵發展、促進共建共享的發展軌道上來。二是亟需解決公共服務領域供給效率低和服務手段落后的問題，由此對體制創新和科技創新都提出迫切的要求。

根據天津市社會事業發展的外部因素和內部能力的分析，有針對性地確定應對策略，繪制策略分析見表1。

二、“十三五”時期社會事業發展的財政保障基礎及目標定位

發展社會事業是政府履行公共管理職能的重要內容，其最主要的工具是財政政策。社會事業的目標是滿足全社會的需求，要有大量的資金作保障，這就需要對未來財政資金保障基礎進行預測。但僅靠財政投入還不能完全解決社會事業發展問題，要將財政作出準確的角色定位，充分發揮其資金引領作用，引導社會資金參與社會事業建設。

表1　天津市社會事業發展SWOT策略分析表

（一）天津市公共財政收支預測

我們采用差分自回歸移動平均模型（ARIMA）對天津市一般財政收入和一般財政支出進行預測。ARIMA模型將預測對象隨時間延續而形成的數據序列視為一個隨機序列，用數學模型來近似描述這個序列。這個模型的作用在于可以從時間序列的過去值及現在值來預測未來值。天津市1994年-2015年一般財政預算收入和預算支出情況如表2所示。

表2　1994年-2015年天津市一般公共預算收入和預算支出表

對數據進行平穩性檢驗，一般預算收入和支出分別是經過二階和一階逐期差分后序列基本平穩。選擇自相關延遲系數和移動平均延遲系數分別對ARIMA（p，2，q）和ARIMA（p，1，q）模型進行擬和，選擇使AIC和SBC值相對最小，同時參數估計有統計學意義，殘差為白噪聲的模型。經過模型的篩選、擬和，最終選擇ARIMA（1，2，0）和ARIMA（1，1，1）兩個模型。經檢驗，兩個模型殘差均為白噪聲序列，模型的t值和P值均有統計學意義，且各參數值之間相關性較小，認為模型有效可進行預測。經測算，天津市2016年-2020年一般財政預算收入和一般財政支出的預測值、控制上線及控制下限值見表3、表4。

表3　2016年-2020年天津市一般財政預算收入預測

表4　2016年-2020年天津市一般財政預算支出預測

圖1　2016年-2020年天津市一般財政預算收入預測圖

圖2　2016年-2020年天津市一般財政預算支出預測圖

由預測結果可見，隨著預測時間的延長，預測值的95%可信區間變寬，即預測的精度降低。說明短期預測較準確，隨著未知信息的增多，長期預測逐漸變差，這符合時間序列分析的特點。

（二）財政保障基礎

2004年-2015年天津市各項社會事業支出占財政支出的比重如表5所示，12年（保障性住房僅收集到8年的數據）的平均值分別為10.39%、4.95%、16.36%和0.95%，合計32.65%。

根據以上預測分析，結合新常態下的減收因素，天津市到2020年地方財政收入大約為4114.43億元；財政支出將達到4646.12億元。面對增長趨緩的財政收入，首先應該優化財政支出結構，合理安排存量和增量資金，通過統籌優化存量結構挖掘潛力、提升效益，由一般保障性支持逐步向激勵引導性支持轉變。到2020年，財政收入預測較2015年增加58.16%。要將增加的收入合理規劃，不斷增加社會事業投入占財政支出的比重，在確保社會保障、教育、醫療衛生、住房等支出正常增長的前提下，著力解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。

表5　2004年-2015年天津市主要社會事業支出占財政支出的比重（%）

通過對天津市社會事業發展環境及財政收支預測研究，未來幾年財政支出壓力不會有所緩解，但是通過調整優化支出結構，切實保障社會事業重點領域的支出是可行的。在財政社會事業支出、管理、監督等一系列環節都要樹立績效為先的原則，讓財政支出發揮最大效率。同時，要構建完善的財政評價體系，通過合理評價財政支出效率、管理效率等，探尋最優的財政支出方式和支出結構。

（三）天津市社會事業發展目標

根據經濟發展狀況和財力保障基礎，在“十三五”時期，天津應努力建成形成覆蓋城鄉、功能完善、分布合理、服務高效的社會事業服務體系。使服務能力和均等化程度進一步提升，推動社會服務產業進一步壯大，確保社會管理更加科學，群眾滿意度明顯提高。

社會保障方面，堅持“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，加快構建覆蓋城鄉居民的社會保障經辦管理機制和高效便民的服務體系。不斷提高城鄉統一的公共就業服務水平，努力實現城鄉就業一體化。大力發展以家政服務和護理服務為主要內容的養老服務業，引導社會資本發展各類營利性和非營利性養老服務機構。

醫療衛生方面，基本醫療保障制度更加健全，公共衛生和醫療服務體系更加完善，藥品供應保障體系更加規范，醫療衛生機構管理模式和運行機制更加科學。保持人均期望壽命、孕產婦死亡率、嬰兒死亡率等居民主要健康指標的全國領先水平。每千人口的醫療床位數、執業（助理）醫師數和注冊護士數等指標分別達到全國領先水平。

教育方面，形成更為突出的比較優勢和鮮明特色，推動教育強市和人力資源強市戰略，建成學習型城市和創新型城市，加快實現教育現代化步伐。教育事業發展保持全國前列，學前教育、義務教育、高中段教育實現高水平普及，高等教育步入普及化階段，新增勞動力平均受教育年限和主要勞動年齡人口受高等教育的比例達到全國領先水平，城鄉實現義務教育均衡發展。城鄉及區域教育布局合理，實現基本公共教育服務均等化。

保障性住房方面，更大范圍滿足群眾基本住房需要，統籌考慮我市社會經濟發展水平、居民住房支付能力以及土地資源等約束條件，科學制定住房保障目標，合理確定住房保障方式，不斷提高保障標準。根據實際保障需求，合理規劃“三種補貼”和“三種住房”保障家庭的收益規模和范圍。進一步提高政策執行、建設管理、監督管理、社區管理和便民服務水平，使保障性住房成為良性資產。

與此同時，充分發揮社會組織和機構提供社會服務的作用，結合天津經濟社會發展狀況和人民群眾的實際需求，因地制宜、積極穩妥地推進政府向社會力量購買服務工作，對現有的社會事業資源進行整合利用，逐步弱化以行政區劃作為社會資源配置的標準，按照社會服務需求科學配置相應的服務半徑和能級。

三、“十三五”時期發展社會事業的財政保障措施

（一）對社會保障機制的優化

一般來說，社會保障體系由社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫等四部分構成，核心是社會保險。經過20年的探索與發展，天津市社會保障的制度框架基本建立，總體處于落實制度和優化收支結構的過程中，問題突出體現在救助領域。

1.調整社會救助領域事權和支出責任

應根據政府事權劃分外部性、信息復雜程度和激勵相容三個原則，劃分社會領域事權和支出責任，對社會救助事權和支出責任由中央為主轉為由地方政府承擔。

目前，低保等社會救助事務的申請、受理、審核、發放都是由縣級及以下政府部門管理，該項工作信息復雜程度高，個體差異大，從信息復雜程度方面看，應為地方政府事權。此外，如果由上一級政府或中央政府承擔支出責任，基層政府部門審批低保資格，只會將支出壓力傳導到上級政府，不符合政府權責劃分原則。對此，中央財政應給予地方一定的轉移支付，或給與地方與之相適應的財權，從而保證地方有充足的財力去提供包括社會救助在內的基本公共服務。

2.統籌社會救助資源

本文所指的社會救助是指對救助對象的生活性救助。目前，這類救助制度的制定和執行分散在社會保障、衛生、工會、教育、城建委、民政等部門。政策呈現“碎片化”，救助資源也是分散的。2014年，國務院頒布的《社會救助暫行辦法》對社會救助范圍從9個方面進行了界定。為整合救助資源，化解救助制度“碎片化”矛盾，我們應以此為依據盡快加以落實并完善。

從財政工作角度看，需要改進救助工作機制、完善“一門受理、協同辦理”的工作流程，并加強與收入核查相配合。一是大力支持家庭收入核對系統建設。通過全網比對，信息共享，實現救助制度的互聯互通，救助信息的無縫銜接。二是進一步整合救助資金，將零散的社會救助專項資金進行整合。在堅持部門預算的前提下，將涉及救助對象的生活性救助資金盡量劃歸財政社會保障部門管理，最大程度實現資金效益。

3.引導社會力量參與社會保障事業

當前的社會保障制度，無論是在政策制定還是社會資本的使用，公眾的參與程度都相對較低。應積極地搭建政府與社會服務機構的溝通平臺，吸引社會力量參與社會保障事業。一是積極引導公眾參與社會保障相關政策的制定過程，通過聽證會等途徑保障公民的知情權、參與權和決策權；二是搭建平臺吸引社會資金參與社會保障事業。建立相應的資金融通渠道，讓社會閑散資金投資社保領域，使公眾在參與社會保障事業的同時有所收益，做到政府和社會的雙贏。

4.避免過度福利化，合理確定待遇標準

社會保障的水平并不是越高越好，保障水平應該既能夠充分發揮保障被救助對象基本生活水平，又能從根源上引導被救助對象改變貧困狀況。隨著經濟的發展，救助水平也會隨之提高，但如果超出經濟承受能力，片面追求“高救助”水平則不可行。在社會救助過程中，應該強調救助水平與社會經濟發展水平相銜接，建立適當機制，合理確定救助對象的待遇水平，使救助制度發揮兜底作用的同時，也能起到對救助對象的激勵作用。

5.建立社會保障水平動態調整機制

合理確定社會保障待遇水平，在全面實施城鄉居民基本養老保險制度的基礎上，針對天津市老年人口逐年高速增長的現實，要通過精算來分析確定合理的支出結構，強化繳費激勵約束機制，適時提高基礎養老金待遇水平，確保老齡人口的社會保障需求。在全面提高保障水平的同時，發揮社會保障的調節分配功能，調整各類社會群體的待遇差距，逐步理順各類人員保障待遇的合理關系。

（二）對醫療衛生機制的優化

1.以醫聯體模式推進公立醫院改革

天津市可以借鑒北京、福建等地的醫聯體模式和上海申康模式，結合本地實際實行醫聯體模式，并以此推進公立醫院改革。以三甲醫院為中心，覆蓋輻射二級醫院、社區醫療機構，在區域內通過三級醫院支援二級醫院或社區醫療機構，保證群眾在社會醫療機構享有可信賴醫療技術力量；通過三級醫院治療需要康復的慢性病人可轉向社區醫院，二級醫院及社區醫院的病人可通過綠色通道轉向大醫院進行深入診療。以醫聯體為平臺推動公立醫院改革，將優質資源向基層下沉，引導患者均衡利用醫療資源。

2.全面推進醫療管理信息化

可以借鑒上海醫聯工程的經驗，實現市級醫院的醫療信息共享，利用信息化技術緩解病人“看病難，看病貴”問題。建設以病人為中心的跨醫院臨床信息共享系統。通過信息化的管理平臺，以監管促規范，建立完善的公立醫院醫療機構內部運行機制和考評系統。通過構建信息化的醫療新模式，形成藥品供應鏈以及藥品供應鏈平臺，整合公共衛生體系數據，以此為基礎形成新的公共衛生防治模式。

3.鼓勵發展社會辦醫

要鼓勵多種形式參與公立醫院改制重組，在衛生規劃中要明確支持發展社會辦醫。在優先支持非營利性醫療機構發展的基礎上，建立起以非營利性醫療機構為主體，營利性醫療機構為補充的辦醫體系。完善財政、稅收等方面的扶持政策，引導境內外有經濟實力、有社會責任感的企業、團體和個人興辦一批規模大且能夠做精做細的非營利性醫療機構。引導社會資金投向資源稀缺及具有多元需求的衛生服務領域。

（三）對教育機制的優化

1.促進義務教育均衡發展

繼續加大義務教育保障力度，重點確保農村義務教育的資金需求。從統籌城鄉發展的角度，完善義務教育經費保障機制，確保免學雜費、免費提供教科書和補助家庭經濟困難學生生活費等政策落到實處，逐步提高中小學公用經費定額標準。推進義務教育學校標準化建設，改善義務教育學校辦學條件。

2.促進發展現代職業教育

以提高績效為導向改革職業院校撥款制度。保障中等職業學校改善基本辦學條件的需求，提升師資水平，培育優質教育資源，構建區域內職業教育資源、校企資源共享機制。制定社會資本投入的激勵政策，引導社會力量出資、捐資興辦職業教育。

3.支持多元發展學前教育

堅持公益普惠原則，優化學前教育資源配置。支持新建、改擴建公辦幼兒園，通過政府購買服務、租金減免、援助公辦教師資源、培訓師資，以及給予獎勵補助等方式支持普惠性民辦幼兒園發展，不斷擴大普惠性學前教育資源，提高學前教育公共服務水平。

4.支持高等教育內涵式發展

轉變高校投入方式，調整生均撥款標準。探索推行績效經費撥款制度，強化學科水平、辦學特色等質量和績效考核因素，形成高效益的投入機制。健全高校綜合投資規劃項目，進一步加強高校內涵建設，提高高校教學質量和科研水平。支持高校協同創新機制和科研成果轉化機制的建設。

5.健全學生資助政策體系

全面落實中央和天津市出臺的學生資助政策，區別運用獎、貸、助、補、減等各類資助政策的功能，以助學政策兜住貧困底線，提高獎學金的激勵作用，不斷完善資助政策體系，提高資助政策的有效性和精準度。以促進教育機會公平為目標，根據實際情況動態調整獎助學金資助標準和覆蓋面。

（四）對住房保障機制的優化

1.加大對低收入家庭的住房保障支出

鑒于低收入家庭對廉租房的巨大需求，財政部門要相應加大住房保障的資金投入，以緩解社會低收入家庭的住房困難壓力。應以財政預算資金為主，多渠道籌集資金，形成穩定規范的住房保障資金來源。財政對廉租房建設的資金投入，以發放租賃補貼為主，實物配租和租金核減為輔。

2.完善經濟適用房制度

經濟適用房的建筑面積要有別普通商品房，須嚴格控制在中小戶型。對建設項目要依法實行招投標，嚴格核定銷售價格。要明確其供應對象是城鎮低收入住房困難的家庭，嚴格限定經濟適用房建設財政補貼標準，明確購房人擁有有限產權，轉讓時政府可優先回購，重新納入經濟適用住房管理，以解決經濟適用住房需求大于供給的矛盾。

3.創新保障性住房融資機制

引導多元資金進入保障房建設領域，拓展保障房建設資金供給渠道。積極探索REITs（房地產信托投資基金）試點。通過已建成的保障房資產證券化，盤活存量資產，提供后續建設資金，誘導社會資本投資參與保障房建設。加快推動落實“住房保障購房金融支持方案”，依托住房儲蓄銀行體系保障外地來津人員及全市住房保障“夾心層”群體的住房需求。

〔1〕樓繼偉.中國政府間財政關系再思考[M]中國財政經濟出版社，P23-24.

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〔10〕鄧宏乾，賈傅麟.住房保障的補貼模式、標準與范圍研究[J]華中師范大學學報（人文社會科學版），2015（05）.

【責任編輯陸成林】

F812.7

A

1672-9544（2016）09-0094-07

2016-05-17

于兵，財政研究室主任，高級經濟師，研究方向為財政、稅收、社會保障。