河北省開發區建設中PPP模式應用思考

□文/王小彩　孟曉倩　郭幼佳（河北金融學院河北·保定）

河北省開發區建設中PPP模式應用思考

□文/王小彩孟曉倩郭幼佳
（河北金融學院河北·保定）

［提要］隨著開發區的經濟帶動作用日益凸顯，我國各地陸續出現了許多不同層次、不同水平的開發區。PPP模式通過引入社會資本參與公共設施建設，已經成為解決公共事業融資問題的重要手段，將PPP模式應用到河北省開發區建設中具有重要的現實意義。本文分析河北省開發區建設應用PPP模式的有利條件，研究固安工業園區新型城鎮化PPP模式運作模式及推廣價值，并重點對PPP模式應用到河北省開發區建設中的利益協調工作和風險防范工作提出對策建議。

PPP模式；開發區；利益協調機制；風險防范機制

原標題：PPP模式在河北省開發區建設中的應用與思考

收錄日期：2016年8月29日

抓開發區建設是國內外的重要經驗，是推動京津冀協同發展的迫切需要。成立一批高層次、高水平的開發區是加快河北省經濟轉型升級的必然要求，是實現河北省又好又快發展的關鍵路徑。截至2015年底，河北省共設立了3個國家級開發區和20多個省級開發區，極大地促進了河北省的產業升級和經濟發展。但是，開發區建設涉及大量的資金投入，不能僅僅依靠政府和開發區的財政支持，將PPP模式應用到開發區建設具有重要的現實意義。

PPP模式引入社會資本參與公共設施建設，有助于減輕地方政府財政壓力、提高公共產品或服務的質量和供給效率。但是，在PPP模式的實際推廣和應用中，普遍存在著政府職能難轉變、投融資環境不成熟、多方利益存在沖突、風險防控不到位等問題。由于各省開展PPP項目的宏觀條件和實際情況不同，河北省開發區建設應用PPP模式不能簡單照搬其他省市的模式，需在河北省已有開發區建設項目的基礎上對PPP模式的實際應用進行思考和研究。基于此，本文全面分析了河北省開發區建設應用PPP模式的有利條件，重點研究固安工業園區新型城鎮化PPP模式，并對PPP模式應用到河北省開發區建設中的利益協調工作和風險防范工作提出對策建議。

一、河北省開發區建設應用PPP模式的有利條件

PPP模式，又稱為“公共私營合作制”，是政府與社會資本為了合作建設城市基礎設施項目，或為提供公共產品或服務，在特許權協議的基礎上建立起來的合作關系。PPP模式通過引入市場競爭和激勵約束機制，將政府部分責任以特許經營的方式轉移給企業及其他社會主體，充分發揮政府和社會資本各自的優勢，減輕了政府的財政負擔，減少了社會資本的投資風險，提高了公共產品或服務的質量和供給效率。

近年來，我國各類開發區取得了長足的發展，已經成為地方經濟增長和產業結構優化升級的重要載體。開發區建設工程量巨大，需要投入大量的人力、物力、財力和時間，PPP模式應用到開發區建設中有助于減輕河北省地方政府的財政負擔，實現公共基礎設施的精細化管理，有助于破解限制開發區自身發展的難題，帶動河北省經濟又好又快發展。當前，河北省開發區建設應用PPP模式的條件已經成熟。

（一）良好的政策支持。政策性引導在河北省開發區建設中起到極大的作用，政策環境直接影響著開發區項目能否成功。河北省高度重視開發區建設，2016年4月，省委省政府召開全省開發區改革發展會議，并印發了《中共河北省委河北省人民政府關于加快開發區改革發展的意見》和《河北省開發區綜合發展水平評價考核辦法（試行）》，重點強調要改革投融資體制，改革招商引資方式，帶動我省新一輪對外開放和結構調整。此外，河北省高度重視PPP模式在交通、環境等各個領域的應用，早在2014年河北省政府印發了《關于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見》，2016年3月河北省建立了PPP項目庫，鼓勵社會資本積極投資入庫項目，推動PPP項目落地實施。

（二）雄厚的民間資本。近年來，河北省民間資本力量不斷增強，為河北省開發區建設應用PPP模式提供了充足的資金。如圖1所示，2011年到2015年河北省民間投資額增長96.8%，由2011年的11，568.8億元增長到2015年的22，769.4億元。民間投資額占固定資產投資總額比重較高，且呈現逐年上升趨勢，近兩年保持在75%以上。（圖1）

圖1　河北省歷年民間投資情況（單位：億元）

（三）開發區投資吸引力強。開發區建設涉及的內容復雜，既包括十通（水、電、氣、網絡、電話、道路、電視、雨水、排污、消防）一平（場地平整）等基礎設施建設，以及公園、酒店、生態景觀等配套設施建設，也包括招商引資、產業鏈條建設及運營。開發區建設的前期主要涉及基礎設施建設，資金投入大、建設周期長，產生的利潤較少，但是隨著配套設施的完善，開發區逐步引進高層次人才、技術和項目，形成優勢產業集群，開發區自身的營業收入和營業利潤也非常可觀，社會資本的投資回報率也能夠得到保障。加之，地方政府對參與開發區建設的企業往往有一定的政策優惠，這也調動了社會資本參與開發區建設的積極性。

（四）京津冀協同發展。京津冀協同發展為河北省帶來基礎設施建設的熱潮，也為PPP模式的推廣和應用帶來了資金和技術。PPP模式為京津冀協同發展提供了一種嶄新的思路和方法，有利于以不增加政府負擔以及市場化運作的方式解決京津冀的交通、能源、環保等行業所需要的大量資金。此外，京津冀協同發展要求北京、天津的優質資源向河北轉移，尤其是隨著京津冀開發區創新發展聯盟的成立，為河北省開發區PPP項目帶來了先進的技術、充足的資金以及專業化的人才，加快推進河北省PPP項目落地。

圖2　固安工業園區新型城鎮化項目操作模式

二、固安工業園區新型城鎮化PPP模式

為了解決當前各地缺少操作經驗的問題，2015年發改委選取了一批具有代表性的PPP項目案例進行推廣，固安工業園區新型城鎮化項目就是其中之一。固安工業園區堅持“產城融合”的整體開發機制，采用市場機制引入戰略合作者，提高了城市建設與公共服務的質量和效率，極大地促進了當地經濟社會的發展。

（一）固安工業園區新型城鎮化項目運作模式。固安工業園區新型城鎮化項目是我國較早采用PPP模式進行城鎮化建設與工業園區建設的成功案例，其最大的特色在于將城鎮化建設與工業園區結合，使得兼備產業基地和城市功能的工業園區成為新型城鎮化的重要載體和平臺。固安工業園區新型城鎮化項目在傳統PPP模式的基礎上進行了一定程度的創新，更加符合河北省經濟社會發展的實際，如圖2所示。（圖2）

2002年6月，固安縣政府引入華夏幸福公司，正式簽署合作協議。隨后華夏幸福公司注冊資本金50，000萬元成立全資子公司三浦威特，即SPV特殊目的公司。固安縣政府向三浦威特購買一體化服務，包括園區內的土地整理服務、基礎設施建設、公共設施建設及運營服務、產業發展服務、規劃咨詢服務和運營服務，由三浦威特負責園區的建設和運營。截至2015年，三浦威特累計投資280億元，完成修建道路152條173.95公里，完成6座供水廠、4座熱源廠、1座污水處理廠、22座換熱站、2座110KV變電站、3座35KV變電站等相關配套設施建設，建成中央公園、大湖公園、400畝公園、帶狀公園等多處大型景觀公園，累計引進簽約項目近500家，高質量地完成了工業園區的建設和運營工作。

建成之后，固安縣政府按照合同協議對華夏幸福公司的基礎設施建設和土地開發投資按成本加成方式給予110%補償，保障了社會資本利益，保證了項目建設的質量；對于提供的外包服務，按約定比例支付相應費用，華夏幸福公司提高投資收益的同時也承擔著經營和債務風險。固安工業園區新型城鎮化項目堅持“產城融合”的開發機制，實現了固安縣政府、華夏幸福公司、固安縣百姓、入駐企業等多方共贏的局面。

（二）固安工業園區新型城鎮化項目的推廣價值。固安工業園區新型城鎮化項目在整體推進過程中較好解決了開發區建設中的難題，符合河北省經濟社會發展的實際情況，這種PPP模式可以復制到河北省香河、大廠、任丘等縣市區，具有較高的借鑒推廣價值。

第一，堅持整體開發的原則。固安工業園區新型城鎮化項目將工業園區、新型城鎮化與區域經濟密切結合，通過工業園區推動城鎮化建設，帶動區域增長，較好地統籌了純公益項目和盈利項目，既防止純公益項目無人投資，也解決了盈利項目過度競爭的問題，為河北省其他縣市區的城鎮化建設和開發區建設提供了切實可行的解決方案。

第二，利用專業團隊建設運營園區。在固安工業園區新型城鎮化項目中，華夏幸福公司作為一家標準的房地產企業，對地產開發及產業運營有較豐厚的經驗，華夏幸福公司還為固安工業園區配備了專業團隊，對園區企業提供全方位服務，建立完善的產業培植鏈條，保證了園區建設運營的良性運轉，解決了傳統開發區行政色彩較濃、專業性不強等問題。

第三，建立明確的利益協調機制和風險防范機制。在固安工業園區新型城鎮化項目中，除了基礎設施建設和土地開發投資按成本加成方式給予110%補償之外，華夏幸福公司的利潤回報以固安工業園區增量財政收入為基礎，同時承擔政策、經營和債務等風險。一方面有助于破解資金難問題，PPP項目相對穩定的回報率也極大地調動了社會資本參與城市建設的熱情；另一方面也較好地分散了政府投資風險，對PPP項目可能產生的風險進行了合理的分配。

三、河北省開發區建設應用PPP模式的幾個重點

盡管近幾年來我國一直在大力推廣PPP模式，中央和地方也陸續出臺了一些法律法規和相關鼓勵政策，但是在實踐操作中，常常出現社會資本的議價能力較低、示范性項目質量不高、無追索權或有限追索權的項目融資支付難以實現等各種問題。PPP項目依靠利益共享、風險共擔的伙伴關系，可以有效降低項目的整體成本，但是利益協調機制和風險防范機制的不健全是導致PPP項目失敗的重要原因。因此，PPP模式應用到河北省開發區建設的重點在于明確政府和企業之間的利益關系，建立全面的風險防范機制，實現公益性與經營性的統籌平衡。

（一）利益協調機制。利益協調機制是PPP項目成功的關鍵，也是政府和企業進行合作的基礎。制定公平合理的利益分配方案，有助于推動PPP項目的順利實施及合作關系的穩定。在以往的開發區建設中，常出現地方政府承諾過高的固定投資回報率以吸引社會資本的問題，利益協調機制的不合理最終使得PPP項目失敗，社會資本的利益受損，因此建立科學合理的利益協調機制是河北省開發區建設的重點。結合國內外PPP項目的成功經驗，對河北省開發區PPP項目的利益協調工作提出以下建議：

第一，加強PPP項目合同的管理。加強PPP項目合同管理是政府和社會資本長期友好合作的基礎，也是PPP項目順利實施的重要保障。加強對PPP合同的全過程管理，尤其是對PPP合同中關于所有權的歸屬、特許期限、收益的分配等關鍵條款，在借鑒各地實踐的基礎上，不斷細化和完善，逐步形成關于河北省開發區建設的切實可行的合同文本，并進行推廣和落實。

第二，采用政府付費+使用者付費的付費方式。各地開發區建設的實踐經驗表明，單純采用政府付費的方式容易造成財政壓力過大、產生巨額地方債務，而單純采用使用者付費的方式，對于開發區的經營狀況及整體收益很難準確測算，經營狀況的不確定性使得社會資本的投資風險較大。因此，河北省開發區建設可以采用使用者付費和政府付費相結合的付費方式。開發區建設中的土地開發和基礎設施建設，投資周期較長、產生的利潤較低，這部分可以采用政府付費的方式保證社會資本的收益。隨著開發區內招商引資的不斷推進，產業布局不斷完善，采用使用者付費的方式，不僅可以緩解地方政府的財政壓力，也可以激發開發區的經濟創收能力，帶動地區經濟的增長。

第三，科學評估PPP項目的價值。PPP項目價值不僅需要計算項目的凈現值，而且還要計算隱含在項目中的實物期權價值。當前國際通行的PPP項目價值評估方法是物有所值法（VFM），物有所值法充分考慮了參照項目、風險分配等因素對項目價值的影響，進而決定利益分配方案。河北省開發區建設項目是否采用PPP模式，需要依據物有所值法對PPP項目價值進行科學的評估，保證項目按時交付并確保成本在預算范圍內，為公共部門節約成本，同時也有助于對利益分擔情況進行科學的分配。

（二）風險防范機制。在實際操作過程中，PPP項目面臨較多風險，如法律變更、稅率上升、政府特許協議終止等導致的政治風險，土地收購、成本超支、工期延誤等導致的建設風險，運營期環境破壞、特許經營公司錯誤等導致的運營風險，收益不足導致的收入風險。因此，在PPP項目成立之初，需要參與者充分了解可能導致的風險，建立全面的風險防范機制。結合國內外PPP項目的成功經驗，對河北省開發區PPP項目的風險防范工作提出以下建議：

第一，明確政府的監管責任。PPP項目引入社會資本，并不意味著政府將全部的風險轉移給私營部門。政府在PPP項目中最重要的角色是監管者，對項目建設和運營期間的價格和服務質量進行監管，以保證基礎設施的順利完成以及公共產品的質量和服務的效率。河北省開發區PPP項目一方面需要加強地方政府的監管力度，出臺相應的法律法規降低合約風險、法律風險；另一方面成立專門的監管部門，參考北京4號線項目的成功經驗，爭取一個PPP項目對應多個管理部門，加強統籌協調力度，提高項目的透明度，降低運營過程中的潛在風險。

第二，遵循風險分擔原則。財政部明確提出了PPP項目的風險分擔原則，即風險由最適宜的一方來承擔、風險程度與所得回報大小相匹配、私營部門承擔的風險要有上限等。眾多PPP項目失敗的主要原因是政府承擔了過多的風險和責任，但是若讓社會資本過度承擔風險，也會增加項目失敗概率，且會因風險溢價而推高項目成本。因此，在河北省開發區建設項目中，要認真遵循風險分擔的原則，政府和私營部門建立合作協商機制，對可能出現的問題設立內部解決機制，對于雙方均不能承擔的風險，應建立一個開放合作框架，共同協商克服困難。

第三，建立項目風險評價體系。由于PPP項目特殊的組織結構和復雜的運作模式，其面臨的風險往往多于一般的工程項目，這就需要在項目成立之初開展調研活動，充分考慮PPP項目可能面臨的各種風險，建立項目風險評價體系。當前，國內主要采取定性分析與定量分析相結合的方法建立風險評價模型，但尚未形成成熟的計量模型，這就要求河北省在開發區建設過程中，依據客觀需要，因地制宜地建立風險評價體系，正確認識各種風險發生的概率及產生的影響，提前準備應對措施，完善風險應對策略。

主要參考文獻：

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F83

A

本文系河北省機構編制委員會辦公室2016年度研究課題（課題編號：20162006）