洞若觀火

王德昊

您也許會問，為什么城投公司一定要轉型發展；您也許想要了解，時隔五年，城投公司的發展軌跡到底有什么改變；您也許會問，如果轉型已是必然趨勢，那么起點在哪里；您也許想要了解，一個傳統的平臺公司，究竟要做好哪些工作，才算是完成轉型，才算是可持續發展……近年來，我們遍訪全國城投，深刻體會到背負著“地方債”蹣跚前行的城投人之不易，也耳濡目染了城投人為改變當地城市面貌，打造城市名片所付出的艱辛勞動，值此新桃換舊符之際，我們根據城投行業發展現狀，針對多數城投公司共同關心的重要問題，為您解讀“十三五”時期的城投公司轉型。

1.目前我國城投公司發展的狀況如何？

“十二五”時期，我國城投行業經歷了一個由野蠻成長到逐步規范發展的階段，城投公司的發展帶有濃重的地方特色，發展水平參差不齊，大致形成了三個發展策略不同的集團：

一類城投公司，資本運作，多元融資，有借有還；

二類城投公司，資產虛胖，融資公建，賣地還錢；

三類城投公司，融資機器，只管借錢，財政償還。

盡管第一類城投公司雖然已經形成了可持續的發展模式，但是其數量很少；目前，大多數城投公司都處于第二集團，即依靠土地與地方財政托底融資進行城市建設，這種模式并不能夠提供充分的償債保障，而且部分地區已經處于“變相透支財政”的狀態，容易造成債務風險，而這也是目前國家政策所監管與調控的主要對象。

2.城投公司已經到了非轉型不可的地步了嗎？

可以說，城投公司的轉型發展已是勢在必行，傳統的“城投融資搞基建，政府財政來還債”的發展模式已經難以為繼，亟需改變。從政策約束的角度看，從2010年的19號文一直到今年的國發18號文與《預算法》修正，足以說明中央政府在出于嚴控地方債務風險的考慮下，已決心打破現有體制，構建市政債與城投公司共建城市化的全新藍圖，這必然導致城投公司在新型城鎮化建設過程中定位的改變，目前來看，中央對城投公司未來的發展預期是——地方政府運用市場化手段推進城鎮化建設的關鍵抓手。從城投行業的發展趨勢上看，單純為公益性項目建設進行融資的發展模式已難以為繼；依托城市國有優質資產的持續注入，以盈利性項目“平衡”公益性項目，通過盈利性項目形成新的城市資產，依靠資產運營構建公司的造血機制并積累城市建設資本，最終通過資本運營推進城鎮化進程的模式將成為城投公司謀求未來發展的必由之路。

3.從城投公司發展戰略的角度考量，“十二五”與“十三五”最大的區別是什么？

簡單來說，公司發展策略有了根本的變化，“十二五”時期，城投公司大多從融資的角度出發，采取“先做大，再做實做強”的總體方略，但是多數城投公司在做大資產規模之后，卻往往忽視了做實與做強；在“十三五”時期，我們認為城投公司應采取“做實與做大相結合”的方略，拒絕野蠻成長，重視公司經營水平與市場化融資能力的雙向提升。

4.從本質上來說，城投公司的轉型究竟體現在哪里？

參與城市建設的方式發生了根本轉變，簡單來說，城投公司的轉型就是通過做實資產與業務板塊，通過市場化運作改善公司經營狀況，在此基礎上，進一步調整管理結構，使之達到現代企業的標準。但是，這種看似簡單的操作卻難以迅速實現，究其根本，是需要地方政府的管理者轉變思路，簡政放權，協調城投公司與政府各部門之間的業務與利益沖突，而這種轉變往往難以在短時間內實現，協調部門之間的關系，將政府部門由運動員變為裁判員也需要一個過程。城投公司轉型的先行條件是城市管理者經營理念的轉型，他們需要立即改變“借錢為城投第一要務”的傳統思路，同時在城市資產整合、特許經營權運作、產業板塊構建、公司制度建立方面給予城投公司更多的支持。具體而言，城投公司的順利轉型需要做好以下工作：

第一，填補市政債發行真空期或發行規模不足而造成的融資缺口。首先，城投公司還可以使用在463號文發布之前的政府承諾回購類項目（這是政府舊債），繼續使用信托類融資方式，但需調整擔保方式；其次，城投公司還可以通過“政府購買”、“以租代撥”等方式，將公益性項目變為準公益性項目，從而解決地方政府項目建設的資金缺口（總理已在國務院常務會議上明確指出，支持購買服務協議抵押、質押貸款業務）；再次，城投公司還應在排污權、收費權等抵（質）押貸款，以及利用工程供水、供熱、發電、污水垃圾處理等預期收益質押貸款方面進行探索，以全面拓展融資渠道。

第二，以項目為切入點，迅速構建自身造血機制。除了打好“土地牌”，繼續做好封閉運作的棚戶區改造項目之外，城投公司還應著力尋找除土地置業板塊之外的第二個核心盈利點，可作為突破口的項目主要集中在文化旅游板塊與金融板塊，包括旅游集散中心的建設、工業園區土地開發與配套物業及金融服務（保險經紀、小貸、擔保等）、利用醫院遷建打造養老綜合社區、城市的動植物園遷建整改等。

第三，在公司經營策略轉型的同時，同步推進管理策略轉型以作為支撐和保障。一是要改變行政化管理的現狀，向企業化管理轉變，這需要劃清政府與企業的責任，減少行政化干預，賦予城投公司充分的自主經營權；二是通過流程式管理實現粗放到精細化的轉變，從而提高企業經營效率；三要通過績效考核和薪酬改革，提升人力資源方面的市場競爭力，吸引并留住人才。

除此之外，城投公司還應繼續關注未來政策的調控重點，根據《征求意見稿》可以看出，過渡期內新建、在建政府項目如何融資，部分難以按時償還的債務能否通過重新約定合同的方式延緩償還期限等方面可能還會有后續政策的跟進；另外，如何參與PPP模式，PPP項目庫構建等方面，也會是后續政策繼續關注的重要方向（國發60號文后，財政部、發改委及各地政府已紛紛出臺了支持PPP模式的相關政策）。

5.從轉型發展的角度考慮，城投公司必須要克服哪些問題？

城投公司發展至今，在推進地方城市建設方面成績斐然，但也存在很多共性問題，大體可概括為四方面：一是資產大而不實，即部分資產規模雖大，但不具備抵押融資能力；二是業務板塊虛置，即多數具有盈利能力的板塊（子公司）只停留在紙面編制，而并未真正運作，唯一處于運轉狀態的只是基礎設施建設板塊；三是公司已累積了一定規模的債務，除了財政托底與出讓土地之外，償債路徑匱乏；四是管理制度不健全，無招聘自主權，薪酬與績效考核未進行市場化改革，人員身份未轉變等。城投公司的轉型發展，必須建立在妥善解決以上四方面問題的基礎之上。

6.城投公司轉型發展，或者實體化運營的切入點在哪里？

裝資產、鑄板塊、平衡投融資是城投公司實體化運營的基本思路，從根本上講，如何尋求到除土地置業板塊之外的第二個利潤核心，是城投公司實體化運營的關鍵切入點，具體來說，就是要通過選取一批重點項目，形成可持續運營，能夠提供穩定現金收入的經營性資產，根據我集團在多家城投公司的服務經驗，這些項目可以包括旅游集散中心的建設、工業園區土地開發與配套物業及金融服務、利用醫院遷建打造養老綜合社區、城市的動植物園遷建整改等。對于這些項目的開發，不僅需要精確的資金鏈安排，還需要借鑒國內外成熟經驗，設計項目運營方案，以真正實現以城市資產輸血城市建設的良性循環。

7.即便完成了市場化轉型，在地方政府可以發行市政債的大趨勢下，城投的“紅旗”還能打多久？

直觀的說，從現有的國債代發地方債的試點情況來看，募集資金規模與地方政府的需求之前存在著很大的缺口，如果城投公司不再為地方城市建設融資，那么必將顯著影響各地的經濟增長水平，從而與中央“穩增長”的底線沖突，而且我們也已說明，目前國家的政策法規并不是為了“取締”城投公司，其調控的根本在于約束地方債務風險。本質上說，假設在未來的某一天，地方政府可以透支發行市政債務，而且市政債的規模能夠滿足城建需要，即便如此，一個市場化運營的，能夠盤活城市國有資產，并且反哺城市建設的城投公司，仍然是每個城市的管理者所喜聞樂見的“重要抓手”。由此可見，現階段討論的重點并非“城投紅旗還能打多久”，而是城投如何迅速以變應變，在大變革中積蓄新的發展動力，在大變革中尋求轉型發展這一現實問題。

以上是我們針對多家城投提出的關于公司如何轉型的共性問題，所做的相關回答，以全面分析城投公司在轉型發展時所需注意的點點滴滴?？梢哉f，一系列的政策約束，讓城投人本身就已蹣跚的步伐變的更為艱難，也讓整個城投行業籠罩在一片霧霾之中，但是我們卻仍然清晰的看到，在壓力如山的情況下，城投人依舊為城市建設所嘔心瀝血的美麗背影，我們堅信，城投公司通過華麗的轉身必然能夠走上一條可持續發展的康莊大道，撥開漫天霧霾必將迎來旭日與藍天，在城鎮化之路至少還有三十年的發展潛力下，中國的新型城鎮化之路必將從城投公司中走來——路漫漫其修遠兮，我們將與城投公司一道，上下求索。