“農民辦事不出村”信息化項目平臺建設問題探究

【摘要】“農民辦事不出村”信息化項目平臺建設項目，是巴東縣近年來重點建設的項目。本文以巴東縣為例，通過對巴東縣該項目建設的政策舉措及實際效果研究，系統論述“農民辦事不出村”信息化項目平臺建設的前因后果。巴東縣“農民辦事不出村”信息化項目平臺建設為縣內農民辦事提供了極大方便，取得了一定的正效益。但在實際運作中，“農民辦事不出村”信息化項目平臺建設卻面臨著業務受理員業務處理能力不高、平臺整合不完善、項目后續運營資金不足等問題，本文在巴東縣電子政務發展的新進展的基礎上，系統分析這些問題產生的原因并提出解決對策。

【關鍵詞】農村公共服務；電子政務；信息化項目建設

一、引言

在互聯網的推動作用下，改革政府運作模式、創新政府治理方式、簡化流程、提高效率不僅必要，而且也有了可能性。同時，偏遠山區農民辦事困難、享受政務公共服務成本高、面對面服務時官員服務態度差、辦事過程中滋生官員腐敗等問題已與服務型政府理念背離，亟需采取有效手段予以解決。如何利用互聯網為農民提供相應的政務公共服務、讓農民也感受到信息時代辦事的優越性、提高農民參與電子政務建設的程度、減少和化解干群矛盾等問題仍值得深思。

（一）解決農民辦事現實問題的需要

我國偏遠山區由于山體連綿，交通甚為不便，農民辦事在交通條件上相對而言處于劣勢地位，因此，要方便農民辦事、提高農民辦事效率、減輕農民辦事所承擔的交通經濟負擔，就必須要創新政務公共服務提供的方式；農民辦事面臨著門難進、臉難看、事難辦的窘境，常常會遇到官員吃拿卡要的狀況，在這個過程中，農民辦事不僅受阻，還會承受較大的心理壓力。巴東縣受制于地理環境，交通條件甚為不便，農民辦事時間和經濟成本高；另外，在農民找政府辦事時，部分官員喜歡擺架子，給農民心理造成了較大負擔。

（二）轉變官員作風、減少官員腐敗的需要

偏遠山區的農民由于信息來源有限，遇到問題時處理方式比較單一，且容易受傳統的固有思想影響，在實際過程中要么忍氣吞聲，要么努力找關系、送好處，成為官員腐敗的助推者。利用電子政務提供政務公共服務可以減少農民與官員的直接接觸機會，加上信息化建設過程中監管體系的完善，由此可以阻斷農民為辦事而被迫行賄、官員故意受賄的路徑，從而減少官員腐敗的機會，為從外部限制官員腐敗提供可行之道。巴東縣部分官員借為農民辦事而尋求受賄機會、對農民有意無意吃拿卡要已不是個例。

二、“農民辦事不出村”平臺建設問題研究

巴東縣盡管“農民辦事不出村”信息化項目平臺的建設在實際運行中取得了很大成效，在方便農民辦事、轉變干部工作作風以及緩和社會矛盾方面也顯示出明顯的積極作用，但在建設和發展過程中，該縣信息化項目仍然面臨著很多問題。權力下放不徹底、信息管理人才缺乏、網上行政審批系統不完善以及農民應用能力較低等問題依舊阻礙著信息化項目平臺的建設；在建設過程中，同樣也出現了部分資源浪費、干群實體聯系被弱化的問題。

（一）平臺建設所面臨的問題

1.簡政放權不夠徹底

在建設“農民辦事不出村”信息化項目平臺的過程中，有個別縣直部門、鄉鎮及其領導干部不適應網絡化辦公，不愿意受到信息化系統的限制。在實際工作中，如果事項涉及到部門的切身利益，部門及領導干部往往抓住事項的審批權不放，或者采取明放暗不放、虛放實不放的策略來走過場、擺形式，下放到村可由村級直接辦理或者代辦的事項往往是湊數量，不予實權。審批流程欠優化，審批環節較為繁多；上級政府插手范圍廣，縣鄉職能有待進一步厘清。從中國這個大范圍來講，簡政放權一直是雷聲大、雨點小，口號亮，投入多，但實效不大。部門利益以及官員自身利益是阻礙簡政放權的關鍵所在，不處理好部門利益及官員的自利行為，簡政放權也將很難真正實現。

2.信息管理人才缺乏

經濟落后且地理位置又偏遠的地區歷來就幾乎不具有對人才的吸引力，巴東縣“農民辦事不出村”信息化項目平臺建設也同樣面臨著信息管理人才缺乏的窘境。巴東縣雖然近幾年發展較快，但整體而言仍然很落后，加之地理位置偏僻，因此很難吸引具有專業知識的信息管理人才入駐。巴東縣雖然本身也重視教育，但是所培養出來的人才一般并不具備專業的信息管理技術，即使具備相應技術，這些人才也大多選擇在外地就業而不是回本縣，造成所供非所需、供需不相稱。在偏遠縣政府（或村委會）工作，一是工資待遇低，二是晉升渠道窄；同時，從大范圍講，外界則與此相反，并且隨著縣與外界的交通越來越便利，人們的就業取向和去向也有了多樣化的選擇。市場經濟體制下，人們的就業觀念發生了巨大轉變，高工資、高福利、高回報即高收入的就業理念似乎已深入人心，而穩定因素在急需獲得回報以改善生活的人們的擇業觀中其重要性似乎在逐步下降。因此，偏遠落后縣的政府部門以及村一級對于人才的吸引力不甚突出，由此造成了信息化項目平臺在建設過程中缺乏信息管理人才，而缺乏信息管理人才也導致了信息系統維護困難、維護成本高、維護效率低等問題，在信息系統開發、信息管理、數據整理與處理方面也存在著成本高、管理與運行不善等問題。從實質上而言，對于人才的吸引力問題，其關鍵仍然是一個地區的經濟狀況，經濟狀況良好，經濟基礎堅實，并有很大的發展潛力，那么該地區對人才的吸引力就會強一點。

3.網上行政審批系統不夠完善

網上行政審批系統不夠完善同樣也體現出“信息孤島”的特征。目前，巴東縣在建設“農民辦事不出村”信息化項目平臺的過程中面臨著信息共享困難、網絡拓展受阻、應用水平不高等問題，還沒有完全建成完善的行政審批系統。各級政府、各部門因網絡安全、信息保密等方面的考慮致使所使用的系統軟件不統一，縣、鄉鎮以及村三級的網絡連接渠道仍有障礙。各政府門戶網站、巴東電子政務網、“農民辦事不出村”專網等網絡部門沒有得到有效整合。“外網受理、內網辦理、外網反饋”的運行模式還未達到高效便捷的狀態。這些狀況致使網上行政審批面臨著由于層級網絡、部門網絡不統一而造成的內耗問題，網上的行政審批系統亟待整合優化。

4.農民應用能力不高

全縣農業人口數達43.8萬人，農業人口的文化水平普遍較低。信息技術的發展是突飛猛進式的，然而人口素質的提升卻是一個緩慢的過程。對于大多數農民而言，其所接觸的信息技術大多處于較低層次，許多農民幾乎只接觸過移動通訊設備（以手機為主），而這其中又有許多農民尤其是上世紀六七年代及以前出生的農民只會簡單的打電話與接聽電話，農村中有些老人甚至不知道該如何打電話和接聽電話，連手機上網的基本操作都不會，更不用說使用電腦以及其他網絡辦公設備了，這導致了農民對網絡的應用能力偏低。巴東縣經濟落后，而信息網絡設施的搭建是需要消耗大量資金的，這兩者之間的匹配沖突致使全縣的網絡使用覆蓋面較小，網絡的可獲得性不能延伸至各家各戶；政府、企事業單位以及集鎮地區是網絡密集區，而居住偏遠的農民則無法享受到網絡紅利。同時，農民以傳統農業生產為主，而傳統的農業生產方式對網絡信息技術的要求并不高，兩者聯系并不緊密，并且傳統的農業生產由于其效率低下而使得農民要花大量的時間與精力來從事農業生產，如此，農民便較少有機會接觸到網絡及網絡技術。因此，在建設“農民辦事不出村”信息化項目平臺的過程中，盡管農民也參與了進來，成為政務服務的對象，但是農民在應用該平臺方面仍處于弱勢地位。比如該信息化項目在建設過程中盡管建立起了相應的監督機制，可以采用線上投訴等方式來加強監督，但實際上，由于農民本身缺乏相應的認知和操作技能，因此由農民運用這些監督方式來進行監督其表現也即實際效果往往并不突出；另外，許多農民勢單力薄，在進行監督時很多時候會考慮到報復問題和社會人情，因此在政務服務方面即使遇到不公正待遇也往往采取息事寧人的態度，甘愿忍受，這使得農民監督成為一個相對短板，有其名而無其實。

（二）平臺建設所產生的問題

1.造成部分資源浪費

“農民辦事不出村”信息化項目平臺在建設過程中，由于操作技術不熟悉和思維觀念的影響，造成了一定程度上的浪費，具體表現在網絡資源使用上的浪費和物質資源上的浪費。由于思維觀念的影響，部分政府網站注重形象面子，其主頁面做得很好看，然而實質性的內容卻不多；而另一部分卻恰恰是不注重主頁面的形象設計和排版，整個頁面幾乎都是文字形式。前者降低了網絡的訪問速度，平臺建設的實質作用沒有發揮出來，后者對老百姓的吸引力低，致使網站的訪問次數少。同時，網站上某些頁面無法打開，信息不公開，使得信息的使用率低。在操作技術不熟悉而引起資源浪費這一方面，主要是由于業務受理員或是其他工作人員由于不熟悉硬件設備的操作所引起的。信息化項目平臺建設需要一個過程，從無到有并不斷完善，相應地，業務受理員的電腦操作技能及其他設備的操作技能也是一個不斷學習和熟悉的過程，在這個過程中不可避免地會出現操作錯誤，而錯誤的操作便會帶來部分資源的浪費。比如在打印表格及資料時，如果操作錯誤，會造成紙張和油墨的浪費；在使用設備的過程中，操作人員由于缺乏相應的設備知識和問題處理技巧，而往往在設備出現一些小狀況時就隨意采取措施進行修復和維護操作，從而使得整個設備完全癱瘓，造成資源的浪費，人為增加了辦公成本。

2.弱化了干群實體聯系

網絡化、信息化無疑給政府辦公、農民辦事提供了極大方便，同時，由于“面對面”模式轉換成了“鍵對鍵”的模式，農民與政府干部之間不用實體接觸，從而減少了腐敗的機會，也減輕了農民的經濟和心理壓力，但任何事情都有其兩面性，網絡化和信息化同樣也弱化了干群實體聯系。所謂干群實體聯系，就是官員干部與農民的實際接觸被弱化了，通俗而言就是線下交流減少了。很明顯的一點是，無論是政府官員，還是農民群體，在實際生活中都缺乏一種全知視角。盡管網絡的快速發展為我們提供著越來越全面的信息，但它不能提供所有的信息，而且所提供的信息其真實性仍有待考究，那就意味著我們不能獲得與某事相關的所有信息，也無法保證信息的真實性。網絡所提供給人的信息大多給人以一種虛擬感，而面對面的交流會使人感到真實，信息的獲取也會更加可靠。我之所以強調信息的真實性和準確性，是因為真實而準確的信息對政府的決策起著重要的支撐作用。“農民辦事不出村”信息化項目平臺建設要想不斷完善，就要不斷發現真正的問題和不足，而要發現真正的問題和不足，就要有真實而可靠的信息作為判斷依據。總而言之，就是該信息化項目的建設減少了干部與農民的面對面交流的就會，使得政府在了解農民現狀、從農民那里獲得可靠信息的機會也減少了。官員與農民互不熟識，長此以往，農民甚至會不知道其所在鄉鎮、縣的主要領導，對政府政策的認同感和支持度也許就會下降，這樣便不利于政府政策的順利執行，從長期來看，似乎并不利于政府和農民上下一心的關系的和諧發展。

三、“農民辦事不出村”平臺建設針對問題進行對策探析

為了不斷完善“農民辦事不出村”信息化項目平臺的建設，使之在政府轉型而成為服務型政府的要求下更大程度地發揮其應有效益，增大其正外部性，減少負外部效益，因此提出以下對策：

（一）政策落實和建設保障

1.理清審批事項，落實簡政放權

在建設該信息化項目的過程中，理清審批事項，明確劃分出縣、鄉鎮、村以及政府內部各部門的職能，各層級、各部門要加強自覺性，把能下放的事項受理權要下放到位，該鄉鎮審批的鄉鎮就要獲得相應的審批權，該村級受理的村級就要獲得受理權，使村一級能夠真正發揮為農民就近解決問題的距離優勢。由縣政府牽頭，把全縣可以下放的行政審批事項以目錄形式列出來，制定出負面清單，將各級各部門可以受理的事項分門別類加以區分并細化，并在全縣范圍內將行政審批事項目錄以電子版和實物公告欄的形式展現出來。逐步完善監督和責任追究機制，制定獎懲制度，擴大行政監察部門的行政監察權力。

2.完善監督和獎懲制度，加大財政投入力度

一是擴大行政監察部門的監察權力，使之對“農民辦事不出村”信息化項目平臺建設中的各級各部門的公務員進行廉政監察和效能監察，并根據法律的相應規定做出處理。二是把信息化項目平臺的建設納入到全縣各級各部門的目標考核的內容中，科學合理設置考核目標，細化獎懲內容。三是加大財政投入力度，落實投入保障機制。一方面，提高該信息化項目平臺建設支出投入比例，申請更多的建設資金；另一方面，提高該信息化項目平臺建設的分配權重；最后，充分利用社會資金資源，積極探索全民共建“農民辦事不出村”信息化項目平臺的路子和方法，集社會力量解決資金收集和分配問題。

3.法律保障

法律具有強制約束力，在推行“農民辦事不出村”信息化項目平臺建設的過程中如果沒有法律的約束，不出現問題似乎并不能令人深信。在項目建設過程中，巴東縣要梳理與信息化項目平臺建設相關的法律法規，在法律法規允許的范圍內積極出臺利于推進該信息化項目平臺建設的規范性文件；另外，為了增強執行和約束效力，巴東縣可與上級政府合作，針對平臺建設，在網絡協議、技術開發、知識產權保護、行政審批等相應方面加快地方性法規的出臺和完善。

（二）人才儲備和干部作為

1.加強對信息管理人才的培訓

一是要充分利用好縣內的職業技術培訓學校的作用，讓有關計算機和信息技術開發方面的學校加強對學生相應技術的培訓，政府予以學校補貼和政策支持。二是要加強對機關干部及工作人員的培訓，既要有內部培訓，也要與外部接觸，積極參加赴外學習交流活動，另外，在加強對工作人員技術方面的培訓的同時也要加強對其政策法律法規方面的培訓，以提升業務受理員的認知和操作技能，此項培訓要與獎懲制度聯系起來，定期考核，對考核不合格者予以剔除。三是加大宣傳，在全縣范圍內形成知網、學網、用網的良好氛圍，讓人們了解什么是信息化項目平臺，什么是信息化系統以及相應的政府政策和辦事操作流程，使之也有機會和能力參與到信息管理的過程中來。

2.發揮干部的領導作用，定期或不定期巡視

一是建設以公民為中心，向公民提供更多、更好以及更快的公共需求；二是在建設的主體的方面要實現多元化，把企業、非政府組織以及公民個體都納入進來，公民參與信息化平臺建設決策，政府和非政府組織以及企業建立合作伙伴關系，以獲得相應技術和建設所需資金。

四、結語

巴東縣著力建設的“農民辦事不出村”信息化項目平臺，是順應服務型政府建設的要求，借助互聯網時代網絡優勢的情況下產生的，其本質也是電子政務的發展和應用。“農民辦事不出村”信息化項目平臺在建設過程中，既取得了一定成效，也面臨或者產生了一些問題，如何擴大其效益，減少或防范負外部效應仍是一個有待研究和探索的問題。

參考文獻：

[1] 王俊霞，鄢哲明.農村公共服務績效評價指標的維度選擇與體系構建[J]當代經濟科學，2012（4）：88-94

[2] 彭未名，王樂夫.新公共服務理論對構建和諧社會的啟示[J]中國行政管理，2007（3）：42-44

[3] 倪紅日，張亮.基本公共服務均等化與財政管理體制改革研究[J]管理世界，2012（9）：7-18

[4] 呂微，唐偉，韓晉樂.基于多方合作的農村服務體系供給研究[J]中國行政管理，2010（6）：84-87

[5] 李芳凡.治理地方公共經濟理論與新農村建設中的公共服務供給[J]中國行政管理，2007（10）：51-54

[6] 李少惠，王苗.農村公共服務供給社會化的模式構建[J]國家行政學院學報，2010（2）：44-48

[7] 顧平安.面向公共服務的電子政務流程再造[J]中國行政管理，2008（9）：83-86

作者簡介：

趙揚笛（1995-），女，湖北襄陽人，中南財經政法大學行政管理專業2013級本科生，研究方向：公共政策和電子政務。