事業單位管辦分離改革的路徑

李洋

【摘要】事業單位是中國傳統計劃經濟體制的產物，隨著社會主義市場經濟體制的建立，事業單位已經不適應當前經濟和社會發展的要求，公共服務水平和公共服務效率低下。事業單位改革的重要意義在于整合事業單位資源，實現公共服務的均等化。而構建中國特色的社會主義事業單位制度，滿足人民群眾日益增長的對公共服務的需求，成為了人們關注的焦點。而“管辦分離”即將政府“舉辦事業”與“監管事業”的職能分離。是解決上述問題，加快政府職能轉變，提高公共服務水平的有力舉措。

【關鍵詞】事業單位改革；管辦分離

一、研究背景

事業單位作為我國所特有社會組織，雖然其承擔的社會功能與西方的NGO（非政府組織），NPO（非營利組織）類似，但由于其資源配置的方式，履行職能的手段，與政府關系的緊密程度存在著的差異，不能與之同語。官方對事業組織的定義是：“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”早在共和國成立之初，就開始使用這個概念，并將其納入了國家行政管理的范圍內，人員入編，經費由國家財政撥款。（有全額，差額，自收自支三種形式）在那個什么都要計劃的年代，政府制定了包羅萬象的計劃，集中幾乎一切的社會與經濟資源，統一組織生產，統一進行要素、產品配置與國民收入分配。不可否認，在那個特殊的年代里，事業單位確實作出了巨大的歷史貢獻。但隨著改革開放的大幕拉開，市場在資源配置中所占有的比重越發越為明顯、重要。在這種經濟基礎的驅動下，從國家到地方，我國開展了一系列的社會主義制度自我完善的活動——改革。包含了經濟體制，政治體制，行政體制。全面改革演進到現在，在事業單位這一領域所達成的共識是：傳統的國家事業管理體系體制已經遠遠無法滿足人民日益增長的對公共服務的需求。因此事業單位的改革是推進政府職能轉變，建設服務型，合理配置社會公共資源，提高服務水平的重要舉措。

二、事業單位“管辦分離”

（一）亟待革新的現狀

當前我國事業單位面臨的三座大山是：“政事不分、事企不分、管辦不分”。正是意識到了這一突出的問題，黨的十七屆二中全會通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》明確了將政事分開，事企分開，管辦分離作為事業單位改革的三大原則。2011年時任溫家寶總理所作的《政府工作報告》也強調了這一點。2011年3月23日發布的《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》，把這種緊迫感與責任感擺在了更為突出的位置。副總理馬凱曾撰文表示：“事業單位是我國社會主義現代化建設的重要力量。目前，全國共有事業單位126萬個，在職人員3100多萬人，離退休人員1000多萬人。事業單位集中了我國絕大多數教科文衛等方面的專業人才，是提供公益服務的主要載體，在促進經濟社會發展、推動社會進步和改善人民群眾生活等方面發揮著十分重要的作用。”因此盤活這些數量龐大的社會公共組織資源，以一種更加完善的方式提供社會公共服務，對我國行政管理與管理行政所帶來的積極意義是不言而喻的。

（二）管辦分離的內涵

管辦分離的內涵在于：作為公用服務提供者，事業單位舉辦者的政府，將其監管者與舉辦者職能相分離。可以引申出三個層次的意思：1、科學劃分，根據現有事業單位承擔的功能劃分為：承擔行政職能，從事生產經營活動，從事公益服務。2、事業單位不再作為政府行政機構的附屬，而應該具備獨立的法人地位，享有獨立的權利與義務的法人組織，按照設立章程從事活動。3、政府不再對于事業單位進行直接管理，微觀介入。而是簡政放權，兩者職責權限明確，更多的精力放在如何監督上，保證其按照既定的軌道與初衷運行。

三、路徑

長期以來，我國事業單位的發展與改革落后于政府與企業的發展改革。作為我國第三部門的絕對主體——事業單位，在設立之初就被視為非生產領域或部門，不創造價值。其管理體制滯留在傳統的計劃經濟軌道上，雖然在中間有過自收自支，面向市場的改革。但事業單位的本質屬性還是提供公共服務的主要載體，因此上項改革最后也不了了終。既然作為提供公共產品與公共服務（準公共產品與公共服務）的部門，不可避免的存在投入與產出問題、效率問題、服務品質問題與服務競爭力問題。由于歷史淵源，發展改革不到位，當前突出的基本矛盾是滿足不了社會大眾日益增長的對公共服務的需求，并且自身存在著職能定位不清、體制僵化、監管失位、效率低下、競爭不充分等問題。為了確保實現事業單位的社會公益目的，理順政事、事企關系，完善事業單位的運行機制，提高其效率、效能、效益。筆者從“管辦分離”這一有效改進途徑，談幾點不成熟的意見。

（一）科學合理劃分屬性

嚴格按照《中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》，在清理規范的基礎上將現有的事業單位按照其社會功能劃分3個層次：1、承擔行政職能；2、從事生產經營；3、從事公益活動。而從事公益性事業服務的細分為兩大類：第一，承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，即不能不宜由市場配置資源的；第二，承擔高等教育，等非營利醫療等公益服務，可部分由市場資源配置的。通過這種客觀全面，符合當前我國事業單位現狀的劃分方法，充分考慮到了我國全國事業單位情況復雜的實際

（二）理順政府與事業單位的關系

管辦分離的改革實質在于政府釋放公共權力，還權力于社會的過程。是一種“小政府，大社會”的理念，是社會管理主體從一元到多元治理的轉變。作為事業單位舉辦者的行政機構，不僅負責審批登記，財政撥款，制定管理與服務的規程，還在人事管理，財務管理，績效考評等具體運行流程上擁有者絕對的話語權。政府理應退出瑣碎繁重的直接管理層面，轉而通過資助，財政撥款，支持事業單位完善健全法人，或委員會，管委會制度。逐步取消事業單位的行政層級，是之成為自主運行，獨立承擔責任的現代公共組織法人機構。通過制定政策法規，行業規劃，規范標準進行宏觀的監督指導，從而切實的轉變政府職能。讓事業單位能夠真正意義上的直接向社會生產與提供公共產品與公共服務。

參考文獻：

[1]《事業單位登記管理暫行條例》.（1998年國務院令252號，2004年國務院第411號令修訂）

[2]彭湃.政府角色論[M].中國社會科學出版社，2002

[3]馬凱.積極穩妥地分類推進事業單位改革[J].國家行政學院學報，2012年第2期

[4]趙立波.關于事業單位分類改革若干重大問題的思考[J].新視野，2010年第6期