重慶農業社會化服務體系建設的現實困境與對策

林小莉，鄧雪霜，駱東奇*，朱莉芬

（1. 重慶工商大學長江上游經濟研究中心，重慶 400067；2. 重慶社會科學院農村發展研究所，重慶 400020）

重慶農業社會化服務體系建設的現實困境與對策

林小莉1，鄧雪霜1，駱東奇1*，朱莉芬2

（1. 重慶工商大學長江上游經濟研究中心，重慶 400067；2. 重慶社會科學院農村發展研究所，重慶 400020）

農業社會化服務不僅有利于提高農業生產各環節的生產效率，還可以通過社會化分工，延長農業產業鏈，加快農業發展方式的轉變。如今在新的農業發展模式、農業轉型升級的現實需求下，農業服務體系也面臨提檔升級。重慶市的農業社會化服務體系初步建立，服務組織和服務結構正在不斷完善。但客觀上仍然面臨著公共服務機構管理體制不順、公共服務能力不強；金融信貸支持力度不夠；服務專業化程度不高、服務體系內部結構不平衡；市場性服務主體滯后、基層服務人才流失嚴重等諸多困境。針對重慶農業社會化服務體系建設面臨的困境，提出了優化公共服務機構的管理體制，建立聯營型服務組織，強化第三方物流和網絡平臺，構建全產業鏈服務體系，引進綠色服務團隊，打造良好的法律金融和人才服務環境等對策以供參考。

農業；社會化服務體系；困境；對策

林小莉， 鄧雪霜， 駱東奇， 朱莉芬. 重慶農業社會化服務體系建設的現實困境與對策［J］. 農業現代化研究， 2016， 37（2）： 360-366.

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Research of Agricultural Modernization， 2016， 37（2）： 360-366.

農業社會化服務體系是指在家庭承包經營的基礎上，為農業生產提供社會化服務的成套的組織機構和方法制度的總稱［1］，涵蓋內容廣泛，包括物資供應、生產服務、技術服務、信息服務、金融服務、保險服務、培訓服務以及農產品的包裝、運輸、加工、貯藏、銷售等各個方面［2］。自 1986 年中央一號文件提出“農村商品生產的發展需要生產服務社會化”后，關于農業社會化服務體系的問題討論從未間斷。2008-2015年的中央一號文件連續提出發展現代農業、解決“三農”問題的要求，將農業社會化服務體系的科學構建作為提高農業現代化水平的重要途徑。

當前，對農業社會化服務體系的研究主要集中服務需求、服務組織、發展模式和建設路徑等方面。有學者通過問卷調查、深度訪談、聚類分析、多元Logistic回歸分析等方法，比較了農民在技術、信息、金融、保險、法律等方面的服務需求［3-5］。在組織形式方面，大部分學者認為目前我國農業社會化服務組織主要有四大類：國家專業經濟技術組織、村級集體經濟服務組織、農民自辦服務組織以及聯營服務組織，其中聯營服務組織主要包括“公司+協會+農戶”型、“事業單位+公司+農戶”型、“服務組織+農戶”型等復合型組織形式［6］。通過現狀分析，很多學者認為公共服務機構在鄉鎮機構改革中受到削弱，體制不順、機制不活、隊伍不穩、保障不足、組織不健全等方面的問題越來越突出［7-8］。服務組織尚未與農民之間形成利益共同體，各類主體提供的農業社會化服務還不能充分滿足廣大農民的需求［9-10］。新型服務主體中農民專業合作組織的決策及運行機制不夠完善，農業產業化龍頭企業規模小、產品結構單一［11］，并針對問題提出了相關的政策和建議。現有研究針對重慶市農業社會化服務體系較少，已有的研究年代較早且缺乏體系結構和實際案例研究。本文在已有的相關研究以及梳理歸納現有相關文獻、分析調研材料的基礎上，構建了重慶市農業社會化服務體系的框架，對其面臨的困境進行了分析并提出相關對策。

1 農業社會化服務體系政策現狀

自上世紀90年代國務院發布 《關于加強農業社會化服務體系建設的通知》以來，各涉農部門和地方政府紛紛制定和實施了有關政策和措施。將國家和重慶市近期已出臺的有關農業社會化服務的政策從服務體系、服務模式、服務類型作出梳理（表1）。

表1 有關農業社會化服務體系的政策梳理Table 1 Policy review of agricultural socialized service system

1）宏觀性政策多，具體性政策少。現已出臺的政策一般以中央一號文件為依托，宏觀性的政策多，針對性、具體的政策支持較少。對農業社會化服務體系如何構建鮮有規定，有的描述不夠明顯與突出，缺乏切實可行的具體操作步驟，使得現有的實踐都處于一種探索階段，無準確的政策條文可循。

2）加強了對經營性服務的引導。農業社會化服務體系龐雜，內容豐富，需要社會各界力量的參與。政府在農業體制改革的不斷深化下越來越重視對社會力量的利用，在農業社會化服務的政策中加大了對經營性服務組織的投入，積極引導社會中介服務組織和經紀人參與社會化服務。

3）提高了對公共服務機構的要求。為了提高政府農業服務機構的服務質量，強化公共服務職能，現有政策提出了改善服務機構行政體制、完善績效考核激勵機制、提高管理水平、增強服務功能和自我發展能力等要求。

2 重慶市農業社會化服務體系現狀

2.1 服務組織現狀

公共服務組織方面，截至2013年底重慶市共有鄉鎮農經機構1 048個，其中市級機構占0.29%，區縣級機構占5.53%，鄉鎮級機構占94.18%。在編人員2 406人，同比增長7.14%，市級、區縣級、鄉鎮級在編行政人員分別占在編人員的0.87%、15.09%和84.04%。新型社會化服務組織方面，截至2013年底重慶市共有農民專業合作組織18 617個，同比增長17.12%，被農業主管部門認定為示范社的占到7.22%；入社農戶達295.73萬戶，同比增長8.71%，參合率達44.95%；獲得財政扶持資金的合作社有1 826個，只占到總數的9.83%；合作社經營性收入達96.31億元。

按從事行業來分，農民專業合作社主要以種植業和畜牧業為主，接近80%；從經營服務來看，主要以產加銷一體化服務和生產服務為主（表2）。全市年銷售收入億元以上農業產業化市級龍頭企業共121家，區縣級以上的農業社會化服務龍頭企業固定資產達到543.71億元，實現銷售收入約1 725億元，凈利潤達到61.36億元。同時，帶動310萬戶農戶就業，促進基地農民戶均增收約2 210元。

表2 重慶市2013年農民專業合作社分類情況Table 2 Classification of farmer specialized cooperatives in Chongqing in 2013

2.2 服務結構現狀

農業社會化服務體系是一個開放的系統，其構成可分為服務組織、服務對象、服務內容三個方面，通過對服務的供需市場化和政策化調節形成一個有機體系（圖 1）。政府及相關的農業服務組織按行政體系建立，從重慶市到基層政府分別建立了各級農業服務中心、服務站點。市級以下的農業服務組織受本級政府的行政指導和上一級組織的業務指導。

圖1 重慶市農業社會化服務體系構成圖Fig. 1 Composition chart of agricultural socialized service system in Chongqing

隨著農業體制改革的推進，更多的市場化組織涌入農業服務市場，發展了以合作經濟組織為基礎，以公共服務部門為依托，以科研院校、農民專業技術協會以及其他社會力量為補充的農業社會化服務體系。同時，某些新型農業經營主體既是社會化服務的供給方，也是社會化服務的需求方，此種情況一般出現在農業產業化龍頭企業、農民專業合作社等一些社會化服務能夠自給自足的企業或組織。

2.3 典型案例分析

2.3.1 彭水縣漢葭鎮：創建科技專家大院，探索新型農業科技服務體系 重慶彭水魔芋科技專家大院由彭水縣科委、重慶市天嬌農業開發有限公司聯合建立。專家大院設有實驗區、培訓區、生活配套區，入駐專家10人，其中市級科技特派員2人，高校研究人員3人，縣級科技特派員5人。專家們針對魔芋種植、良種繁育、病害研究、檢測防治幾大關鍵環節開展技術培訓、技術咨詢、技術指導等服務。

2.3.2 南川區木涼鄉：農業勞動力不足，對社會化服務的需求旺盛 南川木涼鄉農業勞動力中50歲以上的占80%，女性占60%。木涼鄉云都寺村有勞動力1 790余人，外出50%以上，其中175戶整戶外出多年。重慶九川生態農業有限公司在木涼鄉施工時湊齊20個當地合格勞動力都很困難。農村農業勞動力呈現低質化、老齡化、婦女化的趨勢，迫切需要解決農村勞動力轉移后誰來種田、怎么種田的問題。

2.3.3 北碚區靜觀鎮：技術來源不足，社會化服務水平有待提高 靜觀鎮是重慶市統籌城鄉集中示范鎮，在新型農業經營主體的培育方面有先進經驗，但也存在農技來源不足的問題。合作社技術人員主要是當地農民為主，需要硬資質條件時，就拿別人的資格證書，每年只有約兩天的實際培訓，生產經營時主要依靠業主自己經驗總結。農產品品種目前以傳統花木品種為主，隨著當地由傳統花木轉型到高檔花木的需要，對花木的高新技術需求變大，高技術人才和技術來源日益缺乏。

從典型案例看來，對農技服務的需求仍然是重慶市農業社會化服務需求的重要部分，但農業需求呈現多樣化、農業產業化經營、農民生存與發展等現實問題的出現給農技服務提出了新的挑戰，諸如農技服務機構職能的重新定位、運行管理機制的優化、農技推廣方式的創新、人員素質的培養。此外，農業勞動力的嚴重不足既為社會化服務組織創造了市場化需求，也對農業服務組織的水平和質量提出更高的要求。

3 重慶市農業社會化服務體系建設的現實困境

農業社會化服務具有一定的公益性質，較低的投資回報率難以吸引多種渠道的資金進入，加之基層政府對社會化服務的投入不足，當前重慶市農業社會化服務供給能力總體偏低。此外，中央和地方各級政府在社會化服務領域的立法較少，相關具體的政策措施不到位，且多缺乏可行性和可操作性，致使社會化服務體系建設滯后于主體的現實需求，表現為以下幾個方面：

3.1 政府農業機構的管理體制不順，弱化了公共服務能力

3.1.1 職能定位不清 很多鄉鎮由農技、水產、農機、水利、林業、農經等站統一建立了農業綜合服務中心，但上一級的農業機構并未相應調整，使得農業服務中心在區縣沒有完全對應的主管部門，常常多頭領導，交叉指揮。農業服務中心承擔的工作包括了土地流轉工作、扶貧項目監管工作、林業執法、負責涉農項目審核、農村環保工作、鄉村旅游工作、氣象服務工作等，工作內容的專一性減弱、綜合性增強，農技骨干被委以計劃生育等本職以外的工作，影響了農技推廣工作的正常開展。

3.1.2 管理體制不順 鄉鎮農業服務中心實行以鄉鎮管理為主的縣、鄉雙重管理，縣級農業部門指導工作，基層財政核發工資，這種雙層管理雖然節約了鄉鎮農業公共服務的機構成本，但財政的限制會使專業從事農業科技服務工作的時間、經費等難以保證。基層農業公共服務體系出現了與上級農業行政主管部門聯系脫節，提拔或流動后沒有正常的補充機制等問題。

3.1.3 人員結構不合理 受基層政府農業服務機構的經濟基礎落后和人事組織僵化的影響，機構普遍出現了人員結構不合理的現象。以2014年對南川區農業服務中心的調研為例，該服務中心高級技術職稱人員、青年技術人才嚴重不足，本科及以上學歷的工作人員只占到23.53%（表 3）。

表3 南川區農業服務中心工作人員構成Table 3 Personnel statistics of the agricultural service center of Nanchuan District

3.2 金融信貸支持力度不夠，難以適應現代農業發展需求

重慶市人民政府發布了《關于金融服務“三農”發展的實施意見》（渝府辦發〔2014〕105號），提出要“支持農產品市場、倉儲物流設施等農業社會化服務產業發展”，并責令重慶銀監局、人行重慶營管部、市發展改革委、市農委、市科委等按職責分工分別負責。雖然金融政策一直在推進，但農業社會化組織受到自身發展水平和農業比較利益低下的制約，仍面臨資金分散、結構失衡的困擾。

3.2.1 金融機構貸款結構失衡 金融機構更愿意將資金投入到利潤較高的產前、產后流通領域，而不愿顧及利率較低、風險較大的產中階段，而產中階段是社會化服務需求量最大的環節［3］。另一方面，信貸資金投向的重點放在縣、鄉鎮兩級服務組織上，在村級的基礎環節上投入不足，貸款結構的失衡挫傷了社會化服務機構的積極性。

3.2.2 政府補貼政策不健全 農業社會化服務體系龐雜，現有補貼政策的數量和覆蓋范圍遠遠不夠。特別是對家庭農場的補貼政策，截至目前只有《重慶市農業委員會關于培育發展家庭農場的指導性意見》（渝農發〔2013〕248號），規定了家庭農場經營者的條件，缺少購買農業社會化服務的配套優惠政策，各區縣家庭農場發展狀況良莠不齊。

3.3 服務專業化程度不高，服務體系內部結構不平衡3.3.1 專業化程度不高 除了一些專業經濟技術部門服務專業化程度較高外，很多服務組織的專業化程度很低，對新技術、新設備的應用能力有限。特別是一些小型農業合作社，經營規模較小，發育不充分，組織化與產業化程度較低，其社會化服務屬于自助服務，服務層次低、規范化程度不高，對農民和產業發展的帶動能力不足。

3.3.2 內部結構不平衡 播種、收割等生產性服務占了社會化服務的絕大部分，農產品保鮮、貯藏、運輸、深加工、線上及線下銷售以及農業金融、信貸、保險、信息等服務仍然比較缺乏。政府成為了社會化服務的絕對供給主體，但一些新興且發展潛力較大的信息咨詢、計算機應用服務業、廣告業、綜合技術服務業等行業大多是規模很小的公司，服務能力有限、覆蓋面小，服務體系內部結構還需優化。

3.3.3 服務對象的對接矛盾 社會化服務體系龐雜，同一類的農業組織即可能是服務主體，也可能是服務對象。例如農民專業合作社這一類農業組織既有農業生產合作社，需要接受其他組織提供的服務；又有農機合作社，可以向種糧大戶、農戶提供農機服務。還有部分農業服務組織隨著自身的不斷發展，可以逐漸將社會化服務內化，逐漸從服務對象轉型為服務主體。此種服務主體和服務對象的動態性會造成服務對象的需求多樣性，服務主體面對著龐大的需求市場卻仍會缺失服務對象，在提供服務時缺乏針對性，常常不能滿足農戶的個性化需求，沒有對象承接服務。

3.4 市場性服務主體滯后，基層服務人才流失嚴重

3.4.1 以龍頭企業為代表的市場性服務主體自身的制約 以龍頭企業為代表的市場性服務主體從自身的經濟利益出發，提供的社會化服務常常受到企業的生產決策、市場效益、企業文化、服務意識的制約，需要政府這只“看得見的手”給予一定的指向性要求，比如龍頭企業參與社會化服務的準入門檻、利益分成、市場監督等。但是，現實情況中政府的公益性社會化服務任務繁重，常常無暇顧及對市場性社會化服務的指導，基層政府也無法把握對市場調節的尺度。

3.4.2 基層服務人才流失嚴重 鄉鎮政府和村級組織是農村地區微觀的管理單元，也是社會化服務的重要載體。但是隨著城市化、市場化的推進，在多重因素的綜合影響下，農村服務人才在城鄉之間雙向流動的拉推力失衡、機制失效，呈現出由農村到城市的單向流動特征。單向流動使農村人才市場得不到有效補充，持續下去基層服務人才將流失嚴重。

4 重慶市農業社會化服務體系建設的對策

為了減輕農民的“兩缺兩怕”負擔（缺資金、缺技術；怕自然災害影響產量、怕價格下滑影響農業收入），解決建設農業社會化服務體系的現實困境，本文從管理體制、服務組織、服務平臺、外部環境等方面提出了一些有益的對策。

4.1 優化公共服務機構的管理體制，形成責權利統一機制

基層農業服務中心按照“黨組織屬地管理，行政上隸屬鄉鎮政府領導，業務上接受主管部門指導”的管理模式，產生了專業服務能力弱化的弊端。當前情況下，鄉鎮農業科技推廣部門實行條口管理更有利于事業發展、隊伍穩定。但不能一刀切，可以區縣為單位，因地制宜地理順體制，出臺管理辦法。同時，要嚴格按照中央的要求，將鄉鎮農村經營管理機構從基層農業技術推廣體系中單列出來，列入公務員序列或參照公務員管理，使其行政管理職能真正實現。其次，各部門的工作缺乏協調和溝通，資源不能共享，重復建設浪費現象比較嚴重［12］。因此建立部門聯席會議制度，加強部門協調，統籌規劃迫在眉睫。

此外，要形成責權利統一的機制。合理劃分職責，明確工作目標；賦予基層組織在農業社會化服務體系構建工作中的建議權、督查權、考評權；嚴明獎懲，嚴格基層農業干部的任免使用，形成積極的用人導向，強化責任追究，以達到警示后進、推動工作的目的。

4.2 構建聯營型服務組織，引進綠色化的農業服務組織

聯營服務組織是新型農業社會化服務組織的創新形式［13］，由農戶、村集體、公司、政府機構、合作社（協會）、中介組織、基地等服務要素構成，不同服務要素的組合可構成多種表現形式，多由農業產業化的企業（公司）來牽頭。為了防止各利益主體缺乏全面合作的精神，影響聯營效果，還必須形成一個緊密的利益聯結機制。比較常見的做法是農民到農企就業、農資入股、產銷合作，各主體要明確各自責任、權利、義務，互惠互利、風險共擔。

同時，引進基于綠色農業產業鏈全程助力服務的戰略合作服務聯合體，以加強食品安全為目標，注重對綠色科技、綠色植保、綠色食品的服務和引導，致力于從根本上提高農產品品質，增加農民收入。政府要資助綠色農業全程服務的龍頭服務組織，帶動更多地方重視綠色農業發展，有力推動新型農業專業社會化服務體系的發展完善。

4.3 強化第三方物流和供銷網絡平臺，構建全產業鏈服務體系

政府應大力支持農村流通企業建設高質量的配送中心，提高農產品集中采購、貯藏、冷凍保鮮、統一配送的能力。要鼓勵第三方物流企業參與農資配送，通過打破體制障礙、加強物流基礎設施建設、促進第三方物流人才培養等方式來優化農產品第三方物流發展環境［14］。要創新思維，主動學習優秀商貿企業在管理、流通、經營等方面的優勢，推進農業市場體系建設與城市接軌。加快建立農產品網絡綜合平臺，包括網上交易平臺和農業信息平臺，促進農產品電子商務健康有序發展，指導農業信息服務，使農戶能盡快適應現代商貿物流對傳統農產品供銷的沖擊，提升產品的競爭力。

全產業鏈服務體系將資本、技術、人力、信息等資源打包，以市場需求為導向，實現服務資源合理配置。政府應加強對全產業鏈企業的規范引導和合理監管，避免產生全產業鏈企業壟斷市場、侵害其他經營主體合法權益的不法現象。

4.4 打造良好的外部環境，促進社會化服務體系的健康發展

首先創建一個良好的法律環境，制定一套重慶市專門針對農業社會化服務體系建設的政策法規及實施條例［15］。該政策法規應充分考慮國家現有《農業技術推廣法》、《農業機械化促進法》、《農民專業合作社法》等單行法律條文，力求在市級統籌層面對農業服務進行政策指導，使農業社會化服務成為有機綜合體。

其次構建一個良好的資金環境。重視開發性金融的市場優勢，適時開辦農業綜合開發貸款、扶貧開發貸款等開發性金融業務。創新“三權”抵押貸款、土地信托流轉等新型金融服務方式。加大農業保險補貼力度，補貼范圍要從農戶擴大到農業服務機構，并建立保險機構再保險機制，降低經營政策性險種的農業保險經營機構的風險。

最后構建一個良好的人才環境。服務人員的文化水平決定了對先進的農業生產技術的接受效率，進而影響農業社會化服務體系的運行效率。因此，以大力發展農業科技服務職業教育，提高農業人才的待遇水平，優化農村人力資源方面的開發，進一步的提升農業服務群體的科技文化素質。

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（責任編輯：童成立）

The challenges and suggestions for the establishment of agricultural socialized service system in Chongqing

LIN Xiao-li1， DENG Xue-shuang1， LUO Dong-qi1， ZHU Li-fen2

（1. Research Center for Economy of Upper Reaches of the Yangtze River， Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067， China； 2. Institute of Rural Development，Chongqing Academy of Social Sciences， Chongqing 400020， China）

Agricultural Socialized Service can not only improve the productivity of all sectors of agriculture， but also extend agricultural industrial chain and accelerate the transformation of agricultural development through labor division. Now in the new pattern of agricultural development and agricultural transformation， the agricultural socialized service also need upgrading. The agricultural socialized service system in Chongqing was established recently and still in its primary stage. The structure and organization of service system are developing gradually. The system is facing many challenges， including inappropriate agricultural institutional management system， weak public service capacity，lack of financial and credit support， low degree of specialization， unbalanced internal structure of the service system，underdeveloped marketing system， and increasing trend of losing personnel in the system， etc. This paper provides the following suggestions based on the above analysis： optimizing the public administration service system， establishing a joint service organization， strengthening the third-party logistics and network platform， constructing a service system of the whole production chain， building a green service team， and creating a good financial and legal service environment.

agriculture； agricultural socialized service； challenges； suggestions

National Social Science Foundation of China （15BJY079）； the Major Decision-making Consultation Research Project in Chongqing （2014-WT-008）.

LUO Dong-qi， E-mail： Luodongqi@ctbu.edu.cn.

28 January， 2015； Accepted 24 August， 2015

F326.6

A

1000-0275（2016）02-0360-07

10.13872/j.1000-0275.2015.0144

國家社會科學基金項目（15BJY079）；重慶市重大決策咨詢研究課題項目（2014-WT-008）。

林小莉（1990-），女，重慶市人，碩士研究生，從事農村經濟與農村土地制度研究，E-mail： alice900810@163.com；

駱東奇（1972-），男，四川大竹人，博士，教授，碩士生導師，從事農村經濟與農村土地制度研究，E-mail： Luodongqi@ctbu.edu.cn。

2015-01-28，

2015-08-24