我國消防設施維護保養檢測機構發展現狀與對策研究

白鳳領，賀良錦

(1.武警學院 消防工程系，河北 廊坊　065000； 2.慶陽市消防支隊，甘肅 慶陽　745000)

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我國消防設施維護保養檢測機構發展現狀與對策研究

白鳳領1，賀良錦2

(1.武警學院 消防工程系，河北 廊坊065000； 2.慶陽市消防支隊，甘肅 慶陽745000)

消防設施維護保養檢測機構作為社會消防公共服務體系的重要組成部分，對于提升社會消防治理水平發揮著越來越重要的作用。對我國消防設施維護保養檢測機構的發展現狀進行了梳理，對其發展過程中面臨的問題進行了分析，并提出了該機構的發展對策建議。

消防設施；維護保養檢測機構；管理

消防設施維護保養檢測機構(以下簡稱消防維保檢測機構)是為單位建筑消防設施設備提供技術檢測和維修保養技術服務，以保證建筑消防設施有效運行的有償服務企業。1995年國務院下發《消防改革與發展綱要》文件，首次提出允許建立向業主提供消防產品檢測認證、消防設施維修等服務性質的中介組織，使得消防維保檢測機構得以產生并發展起來。經過近20年的發展，消防維保檢測機構對于提升單位火災防控水平、完善社會消防安全公共服務體系、推動社會消防治理水平和促進消防科學技術進步等方面都發揮了重要作用。但在發展過程中，仍然存在著諸多方面的問題，本文通過對消防維保檢測機構發展策略的研究，為解決其發展中的問題提供思路和建議，以期對實際工作有所參考。

1　消防維保檢測機構的發展現狀

1.1管理現狀

為了規范消防維保機構和消防檢測機構發展，2014年公安部頒布了《社會消防技術服務管理規定》(以下簡稱《規定》)。《規定》實施后，公安部消防局相繼下發了《關于貫徹實施〈社會消防技術服務管理規定〉的通知》和《關于進一步加強消防技術服務機構資質管理工作的通知》，要求全國各省市區公安消防總隊積極開展消防維保檢測機構的資質審批和監督管理。對消防維保檢測機構的資質管理開始由過去各省市區消防協會行業認證、質監局或住建部門發證、公安消防總隊備案等“多頭管理模式”，逐漸過渡為由各省市區公安消防總隊實施資質審批、發證的“一元管理模式”。“一元管理模式”能夠有效克服多頭管理在法規政策執行不一、缺乏統籌、行政資源內耗等方面的弊端，能夠對消防維保檢測機構實施更有效的監管。同時，全國各省市區相繼取消了各自規定的市場準入門檻，按照《規定》對注冊資金、經營場所、員工數量和資格等準入條件的要求對消防維保檢測機構實施資質審批。

對消防維保檢測機構的日常監管，全國各省市區多采取由公安機關消防機構行政監管和消防協會、行業協會自律管理相結合的方式。個別省份如上海、天津、江蘇、云南等省市依托社會消防技術服務信息平臺建立消防設施檢測信息管理系統，對消防維保檢測機構從資質申請到服務監督采取適時數據傳輸，實現了網絡信息化管理。

1.2法律制度現狀

我國消防維保檢測機構的法律制度體系，主要包括《消防法》《規定》等法律規范和《建筑消防設施檢測技術規程》《建筑消防設施的維護管理》和《消防技術服務機構設備配備標準》等技術標準。《規定》實施后，公安部相繼下發了《消防技術服務監督管理法律文書(式樣)》《消防技術服務機構專家評審工作規則》。全國各省市區依照以上規定和文件，結合各地工作實際，也相繼制定了規范社會消防技術服務機構工作意見的文件。

在從業人員方面，消防維保檢測機構從業人員由中級以上建(構)筑物消防員(操作人員)和注冊消防工程師(技術人員)構成。1999年頒布的《中華人民共和國職業分類大典》，開始把建(構)筑物消防員納入國家職業管理范圍。2008年頒布的《建(構)筑物消防員國家職業標準》(勞社部)，把建(構)筑物消防員分為初級、中級、高級建(構)筑物消防員及技師和高級技師五個等級，并規定了各個等級建(構)筑物消防員資格申報和技能等方面的要求。同年，公安部消防局印發《關于進一步推進消防行業特有工種職業技能鑒定工作的通知》，要求全國各省市區建立消防行業特有工種職業技能鑒定站，開展建(構)筑物消防員職業技能鑒定工作。2012年頒布的《注冊消防工程師制度暫行規定》，開始全面推行注冊消防工程師制度，為推行消防維保檢測機構專業技術人才的職業化道路奠定了基礎。

1.3市場運行現狀

《規定》實施后，全國各省市區已全面從過去依托消防協會或消防產品質檢站成立的半官方性質和獨立企業性質等多種形式的消防維保檢測機構過渡為全面市場化企業性質的技術服務機構，但在數量分布上各地差異較大(見表1)。可以看出，我國各省市區消防維保檢測機構發展很不均衡，部分省市區一級資質消防維保檢測機構存在空白現象。筆者通過網絡信息平臺對消防維保檢測機構相關信息進行梳理時發現，除表1中各省市區對審批通過的消防維保檢測機構進行網上公示公告外，其余各省市區未見相關方面的公示公告，致使審批環節無法得到社會公眾的有效監督。

表1　2014年部分省市區消防維保檢測機構數量分布情況統計表

數據來源：公安網站、社會消防公眾信息服務網站、消防協會網站公示公告。

在服務收費方面，各地多采取由政府制定指導性收費標準，消防維保檢測機構依據指導性收費標準和委托單位實施議價收費，服務收費差距較大。

在從業人員方面，截止2014年11月份，全國共建立29個消防行業特有工種職業技能鑒定站和21個鑒定點，中級以上建(構)筑物消防員9 119人*《關于內蒙古等消防行業特有工種職業技能鑒定站質量評估情況的通報》(公消〔2014〕319號)文件。。2013年底全國共有585名申報一級注冊消防工程師資格人員，經過綜合評定，共147人取得了一級注冊消防工程師*《關于公布經考核認定取得一級注冊消防工程師資格人員名單的通知》(人社部函〔2014〕43號)文件。，全國取得中級以上建(構)筑物消防員和一級注冊消防工程師資格的人數還無法滿足消防維保檢測機構從業人員數量需求。各省市區從2014年起，也相繼組織了臨時注冊消防工程師*臨時注冊消防工程師是指過渡時期(截至2016年12月31日)各省市區組織考核合格的二級注冊消防工程師。的考核評定工作(見圖1)。從圖中可看出，臨時注冊消防工程師由于各省市區考核的標準和要求不一，考核的通過率差異較大，導致各省市區臨時注冊消防工程師的執業水平也存在較大差異。

2　消防維保檢測機構發展過程中的主要問題

2.1 管理方面的問題

當前，消防維保檢測機構的發展正處于過渡時期*過渡時期是指按照《關于貫徹實施〈社會消防技術服務管理規定〉的通知》(公消〔2014〕122號)要求，從《規定》實施之日起到2016年12月31日截止的臨時資質管理時期。，行業自律以及政府管理和社會監督的管理機制尚未完全形成。

2.1.1行業自律機制尚未形成

《規定》提出鼓勵依托消防協會成立消防技術服務行業協會，對消防維保檢測機構實施行業自律管理。但實際工作中，全國多數省市區消防協會本身運行就很不規范，缺乏這方面的專業管理人才和技術人才，無法對消防維保檢測服務行業提供技術支持。同時，由于公安機關消防機構與行業協會在對消防維保檢測機構管理方面的職責界定不清，行業協會在行業自律管理方面的主動性不高，在行業自律管理上的作用發揮十分有限。此外，部分省市區尚未成立消防技術服務行業協會，在規范消防維保檢測機構執業行為和管理方面依然是由公安機關消防機構主導和推動。

圖1　2014年部分省份臨時注冊消防工程師考核情況圖

2.1.2行政監管乏力

《規定》把消防維保檢測機構的直接監管職責交由公安機關消防機構實施，但當前公安機關消防機構工作任務日益繁重，消防警力嚴重不足等問題相互交錯。公安機關消防機構既要從事大量的事務性工作，又要對消防維保檢測機構實施資質審批、規范執業行為、開展監督檢查等工作，在精力上很難做到有效兼顧，導致目前普遍存在著重資質審批，輕過程監管問題。通過調研和查閱資料發現，近年來公安機關消防機構辦理的消防維保檢測機構違法案件在消防行政處罰案件中所占比例極低，但現實中消防維保檢測機構違法違規操作、降低技術標準和低質量服務等行為卻較為常見。

2.1.3社會公眾的監督缺失

這里的社會公眾，既包括委托單位和單位員工也包括社會群眾。在現實生活中，不管是單位員工還是消費者，很少有人把單位的消防安全狀況作為是否選擇從業和消費的考慮因素，在平時工作和進行消費時也缺乏必要的消防監督意識，間接減弱了單位對消防維保檢測服務的主動需求。同時，多數委托單位認為在消防維保檢測方面的投入不能產生直接經濟效益，在有限理性的局限下和市場利益的驅動下，單位更愿意把資金投入到能夠產生直觀經濟利益的方面，對消防維保檢測方面的投入多數只是為了被動應付公安機關消防機構的監督檢查和轉嫁風險。這樣導致的問題就是單位忽略了對消防維保檢測機構執業水平和服務質量的考量和監督，助漲了消防維保檢測機構的機會主義。致使消防維保檢測機構服務活動缺少了社會公眾這個最主要的監督群體。

2.2法律制度方面的問題

2.2.1法律責任難界定

建筑消防設施涉及多個系統，系統構成和運行原理較為復雜。使用前的消防設施檢測，因為有工程監理企業對消防設施施工過程監督、施工單位對消防系統的開通調試和公安機關消防機構竣工驗收等環節，如果檢測存在問題，一般能夠及時發現，比較容易界定法律責任。但使用過程中的消防設施，容易受到自然老化、磨損和日常管理等多重因素影響，加之信息不對稱導致的檢測過程難以有效監督，如果出現故障，很難判定是否由于檢測和維護保養不到位造成，因此多數消防維保檢測機構在檢測報告中說明，只對即時工況檢測結果負責。一旦系統出現故障或者發生火災事故，法律責任就較難界定。由于缺少法律責任的制約，消防維保檢測機構違法違規的事后追責就難以實施。

2.2.2《規定》在實施過程中面臨若干需要解決的實際問題

2.2.2.1部分省市區無符合條件的一級資質消防維保檢測機構。《規定》要求，申請一級資質的消防維保檢測機構必須在申請之日前三年內，至少從事過20項設有自動消防設施的單體建筑面積20 000 m2建筑、民用建筑的消防維保檢測活動。但部分省市區如廣東、內蒙古、甘肅和貴州在《規定》實施前只有一家消防維保檢測機構，其中甘肅和內蒙古是由省區消防產品質檢站開展此項技術服務工作。《規定》實施后，甘肅和內蒙古相繼取消了由省區消防產品質檢站開展消防維保檢測技術服務工作，而新申請一級資質消防維保檢測機構均不符合上述規定的申請條件，導致該省區無法按照《規定》要求成立一級資質消防維保檢測機構。

2.2.2.2消防維保檢測機構操作人員跨省執業規定不明。各省市區建(構)筑物消防員的資格鑒定標準按照國家相關規定和本地區的實際情況來確定，因此，各地的建(構)筑消防員執業水平也不盡相同。《規定》允許滿足規定條件的一級資質消防維保檢測機構跨省執業，設立分支機構，但并未規定分支機構從業人員的來源要求，容易導致執業人員管理混亂。

2.2.2.3《規定》對消防設施施工企業承擔維保服務的規定有待商榷。《規定》指出，消防設施施工單位在保修期內進行維護保養時，不適用規定。這就意味著，消防設施施工單位在保修期內開展維保服務時，不受《規定》中對消防維保檢測機構資質條件的限制。也就是說，《規定》承認消防設施施工單位可以開展消防維保服務，但這種行為只限于保修期內，一旦超出保修期限，要想繼續開展消防維保技術服務就必須取得《規定》所要求的資質條件，這樣的規定本身存在著邏輯矛盾。

2.3市場運行方面的問題

2.3.1執業秩序不規范

其表現：一是執行技術標準不嚴。部分消防維保檢測機構利用自身信息優勢，在執業過程中，不能按照規定的技術流程進行執業，擅自刪減維保檢測項目，導致出具的檢測報告和維護保養公告不能真實反映建筑消防設施的實際運行狀況。二是委托單位與消防維保檢測機構互通造假現象嚴重。如一些單位消防安全意識淡薄，把消防維保檢測只是作為通過消防驗收和消防監督檢查的一種手段；部分委托單位出低價要求消防維保檢測機構出具虛假報告以應付消防檢查，部分消防維保檢測機構收錢后甚至不進行維保檢測就直接出具檢測報告和維護保養公告。相反，一些執業規范的消防維保檢測機構較之以上機構服務收費較高而不被單位所接受，這些機構因為要生存發展，不得不通過降低服務質量來減少服務收費，客觀上增加了消防維保檢測機構的道德風險。

2.3.2服務收費較為混亂

1999年財政部等7部門頒布的《中介服務收費管理辦法》，確定了政府制定中介服務指導價制度。消防維保檢測機構屬于中介服務，各省市區政府理應制定消防維保檢測機構服務收費管理辦法，規定服務收費標準。但部分省市區政府主管部門至今尚未制定行業性收費標準，導致消防維保檢測機構為攬活相互壓價、惡性競爭現象嚴重。已制定行業性收費標準的省市區，由于缺少必要的監督措施，致使服務收費較為混亂。當前消防維保檢測機構主要通過與委托單位議價的方式確定服務收費，議價方式普遍存在著收費較低問題，過低的服務價格難以保證服務質量。

2.3.3從業人員整體水平有待提高

我國已全面推行社會消防從業人員職業化制度。全國各省市區相繼組織了注冊消防工程師資格評定工作，但由于實施時間較短，消防維保檢測機構技術人員和操作人員還不能滿足數量需求，現有的從業人員整體水平還不能滿足實際需要。

由于消防維保檢測機構從業人員職業化進程較為緩慢，注冊消防工程師和建(構)筑物消防員評定工作相對滯后，消防維保檢測機構技術人員和操作人員出現源頭短缺，導致消防維保檢測機構中高級職稱人員較少。部分技術人員存在掛靠現象。一些取得技術資格的從業人員只是在消防維保檢測機構進行資質申請和監督檢查時在位，其他時間都只是在消防維保檢測機構掛個名，使得真正進行技術把關和業務指導的技術人員所剩無幾，從而影響著消防維保檢測機構的服務質量。

3　消防維保檢測機構的發展策略

3.1完善外部發展環境

3.1.1完善相關法律政策制度，通過建立規范消防維保檢測行為的相關規定，進一步明確建筑消防設施使用單位和管理單位在建筑消防設施方面的具體職責，明確建筑消防設施使用階段維護保養具體要求，規范消防維保檢測機構的市場運行。及時修訂《建筑消防設施檢測技術規程》和《建筑消防設施的維護管理》等技術標準，及時更新與實際操作不相適應的規程，確保技術標準能夠指導執業活動，逐步完善執業行為等行業標準規范。

3.1.2發揮行業協會的職能作用，依托消防協會組建消防維保檢測技術服務專業委員會，發展有關專家、專業技術人才成為專業委員會會員，由專業委員會具體編制服務項目作業指導書，建立服務質量管控體系，研究解決在技術服務工作中出現的新情況、新問題，定期對消防維保檢測機構運行情況進行檢查分析，以便有針對性的制定行業管理制度措施，真正發揮行業協會的職能作用。

3.1.3堅持市場主導發展、決定需求、優勝劣汰的市場發展方向，使其能夠通過自身提供的高質量服務獲得市場認可和發展機會，杜絕競業額度限制，鼓勵有能力、符合條件的單位和個人參與到消防維保檢測技術服務工作中來。

3.1.4通過開展社會宣傳提高當前社會對消防維保檢測技術服務認知度，促進單位變被動應付為主動合作，真正落實單位消防主體責任。

3.2建立資信等級

資信等級，是指對企業資信各要素作出的綜合評定，涉及企業規模、資質等級、人員資格、服務業績、信用記錄等諸多要素。建設消防維保檢測機構資信等級是市場發展的需要，也是促進其壯大自身實力、提供優質服務的主要措施。消防維保檢測機構資信等級建設，應以提供的服務質量為重點，把消防維保檢測企業規模、資質等級、執業人員執業素質(包括從業人員資格等級、從業經驗、人員文化程度)、服務業績、服務質量、企業內部管理水平、信用記錄、遵紀守法情況、委托單位滿意度評價以及日常監督抽查和年度審查等要素按照量化的方式進行評價，利用分值計算的方式得到客觀確切的數值，通過消防維保檢測信息服務平臺向社會公布，便于需求單位能夠直觀了解消防維保檢測機構的服務能力。

3.3加強過程監管

嚴格的過程監管能夠及時發現消防維保檢測機構執業中的違法違規行為，是督促消防維保檢測機構規范執業和提高服務質量的重要手段。一是利用網絡信息化手段實現信息化管理。公安部消防局及各省市區社會消防公眾服務平臺已于2011年正式對社會開放運行，已被群眾所熟知，因此可依托社會消防公眾服務平臺，建立消防維保檢測信息管理系統，實現對消防維保檢測機構資質、執業活動、從業人員、監督檢查等方面的信息化管理。二是發揮行業協會的職能作用，定期或不定期對消防維保檢測機構執業情況進行自律檢查和考評，把對消防維保檢測機構的考評情況通過消防維保檢測信息管理平臺向社會公布，并將發現的違法違規執業行為反饋給公安機關消防機構進行依法予以處罰。三是鼓勵和引導社會公眾對單位消防安全狀況進行監督，進而促進單位落實消防安全責任，加強消防設施維保檢測工作，間接推動消防維保檢測機構服務質量的提高。

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(責任編輯、校對陳華)

On the Development Strategy of Fire Fighting Equipment Maintenance and Testing Organization

BAI Fengling1, HE Liangjin2

(1.DepartmentofFireEngineering,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China;2.QingyangMunicipalFireBrigade,GansuProvince745000,China)

As a necessary part of public service system, the fire-facility protection and testing institutions play an increasingly important role in improving the level of social fire safety administration. In this paper, the business modes of these institutions in America, Japan and Hong Kong are analyzed to learn some experience and inspiration available for the development of the interior fire-facility protection and testing industry.

fire fighting equipment; maintenance testing institutions; management

2016-03-04

白鳳領(1968—)，女，河北廊坊人，教授； 賀良錦(1987—)，男，甘肅慶陽人。

D631.6

A

1008-2077(2016)04-0077-05