集體土地征收補償范圍類型化探析

龔鵬程　盧夢

摘要：隨著城鎮(zhèn)化速度加快，集體土地征收規(guī)模越來越大，由土地征收補償產(chǎn)生的糾紛日益激化，嚴重影響了社會穩(wěn)定，不利于構建和諧社會。但是目前的研究主要集中在提高集體土地征收補償標準，讓農(nóng)民參與土地增值收益的分配，鮮有涉及土地征收補償范圍的問題。集體土地征收不應再局限于補償集體土地所有權，要根據(jù)集體土地的不同類型確定各自的征收補償范圍，除了對集體土地所有權補償之外，農(nóng)用地征收要補償土地承包經(jīng)營權，宅基地征收需對宅基地使用權和房屋進行補償，其他集體建設用地征收需要補償集體建設用地使用權。

關鍵詞：集體土地；土地征收；征收補償；類型化補償；補償范圍

中圖分類號： D912.4 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2016）07-0569-03

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展日趨加快，農(nóng)村集體土地的征收規(guī)模越來越大。國土資源部近幾年的公報反映全國每年有近 266 666.67 hm2 的土地被征收[1]。但是因為集體土地征收欠缺完善的法律法規(guī)，導致實踐中因征地產(chǎn)生大量糾紛，導致土地大量流失、“賣地式”地方財政以及被征地農(nóng)民生活窘困等一系列問題，嚴重影響了社會穩(wěn)定。《2011年中國社會形勢分析與預測》顯示73%的農(nóng)民上訪和糾紛都與土地有關，其中40%的上訪涉及土地征收糾紛問題[2]。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會（簡稱十八大）報告首次將征地制度改革寫進了中國共產(chǎn)黨全國代表大會（簡稱黨代會）報告，表示要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。集體土地是急劇減少且不可再生的重要資源，直接關系著國家生態(tài)安全與糧食安全；集體土地也是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重要資產(chǎn)，關系到集體經(jīng)濟組織成員的財產(chǎn)權益。改革土地征收制度，完善土地征收立法是大勢所趨，但是目前對土地征收補償?shù)难芯恐饕性谔岣哒魇昭a償標準，眾多學者呼吁讓農(nóng)民參與土地增值收益的分配，而集體土地征收補償范圍沒有受到足夠重視。事實上確定集體土地征收補償范圍是征地補償?shù)幕A，只有明確了集體土地征收補償范圍，才能明確補償?shù)南鄬θ恕⒀a償標準、補償程序以及補償糾紛救濟等一系列后續(xù)問題。

1 集體土地征收補償范圍類型化依據(jù)

目前我國實行嚴格的土地用途管制制度，國家通過規(guī)劃確定土地的使用條件和用途。《土地管理法》按土地用途不同將農(nóng)村集體土地主要分為農(nóng)用地（耕地）和建設用地；《物權法》將土地權利分為所有權和用益物權等類型，用益物權又細分為土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和建設用地使用權。建設用地使用權是指以開發(fā)利用、生產(chǎn)經(jīng)營、社會公益事業(yè)為目的，在國家所有或集體所有的土地上營造建筑物、構筑物及其附屬設施并進行占有、使用和收益的民事權利。宅基地使用權是指農(nóng)村居民及少數(shù)城鎮(zhèn)居民在集體所有的土地上建造住宅及其附屬設施，以供居住的權利[3]。《物權法》第三編將建設用地使用權、宅基地使用權作為2個相互獨立的用益物權。從性質(zhì)上說，宅基地使用權屬于集體建設用地使用權的下位概念，而集體建設用地使用權和國有建設用地使用權屬于同一權利類型，但是我國的法律體系和法學知識體系對此規(guī)定比較混亂，名稱不統(tǒng)一[4]。結合《土地管理法》《物權法》以及相關法理，可以將集體土地分為農(nóng)用地（耕地）、宅基地和其他集體建設用地（除宅基地以外的集體建設用地）3種類型[5]。

我國土地征收一般是指將集體經(jīng)濟組織所有的土地收歸國家所有，其法律后果是土地所有權發(fā)生改變，從集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校约w土地征收補償范圍一般限定在對集體土地所有權的補償。但是對集體土地的征收不僅改變了土地所有權，也會影響集體土地的用益物權[6]。合理的征收補償范圍應該從只補償集體所有權過渡到既補償集體所有權，也補償土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、建設用地使用權等用益物權。因為不同用途的土地性質(zhì)、功能、價值存在較大差異，根據(jù)不同土地類型分別確定補償范圍是恰當?shù)姆绞剑狙芯繑M根據(jù)農(nóng)用地、宅基地和其他集體建設用地（除宅基地以外的集體建設用地）不同類型，分別確定集體土地征收補償?shù)姆秶?/p>

2 農(nóng)用地征收補償范圍

征收是為了公共利益而允許公權力干預私權利，公共利益是征收行為唯一的正當性理由，所以征收一般都有嚴格的限制條件并且必須對被征收人予以補償。《憲法》第10條第3款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《物權法》第42條第2款規(guī)定“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益”。就農(nóng)用地征收而言，征收補償范圍包括對集體土地所有權的補償和對土地承包經(jīng)營權的補償。因為對集體土地所有權的補償已經(jīng)達成了共識，故不再贅述，需要解決的問題是是否需要對土地承包經(jīng)營權進行獨立補償。

2.1 我國現(xiàn)行法律對土地承包經(jīng)營權獨立補償問題規(guī)定不明確

雖然《物權法》第132條規(guī)定“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權人有權依照本法第四十二條第二款的規(guī)定獲得相應補償。”而根據(jù)《物權法》第42條，補償?shù)馁M用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用。那么法律列明的這幾項費用中是否包含對土地承包經(jīng)營權的補償呢？地上附著物和青苗的補償費應該給予地上附著物和青苗的所有人，顯然不是對土地承包經(jīng)營權的補償。而土地補償費也不含對土地承包經(jīng)營權的補償，因為1988年頒布的《土地管理法實施條例》經(jīng)過2011年和2014年兩次《國務院關于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》修改后，第26條的規(guī)定仍然是“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”。土地承包經(jīng)營權歸農(nóng)民個體享有，農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權的權利主體理應作為土地承包經(jīng)營權征收補償?shù)氖軆斨黧w，而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。根據(jù)該條可以推測出法律規(guī)定的土地補償費僅僅是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有的土地所有權的補償，而沒有補償土地承包經(jīng)營權[7]。那么安置補助費是否包含對土地承包經(jīng)營權的補償呢？有學者主張安置補助費不僅包含對失地農(nóng)民就業(yè)、生活保障和福利的補償，還包括對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的補償[8]。但是依據(jù)《土地管理法》第36條規(guī)定，安置補助費原則上也是支付給集體經(jīng)濟組織，故安置補助費用也不包含對土地承包經(jīng)營權的補償。所以即使《物權法》第132條有明文規(guī)定，但是該條并沒有在具體條例中得到落實。實踐中很多地方對農(nóng)用地的征收補償費也沒有包含對土地承包經(jīng)營權的補償，有調(diào)查顯示，農(nóng)用地被征收時每 667 m2 補償價格為3萬～5萬元，而被征收的土地由政府出讓時每667 m2價格高達幾十萬元甚至超過百萬元，農(nóng)民得到的補償金額只有政府收入的幾十分之一。如此低廉的價格還達不到對土地所有權充分補償?shù)臉藴剩劜簧蠈ν恋爻邪?jīng)營權的補償。

2.2 土地承包經(jīng)營權獨立補償?shù)囊罁?jù)

土地承包經(jīng)營權是獨立的用益物權。雖然產(chǎn)生于集體土地所有權，但是土地承包經(jīng)營權卻是獨立于集體土地所有權的物權類型。作為土地的承包經(jīng)營權人，農(nóng)民有對承包土地占有、使用、收益的權利，還享有包括流轉(zhuǎn)在內(nèi)的一定處分權。雖然集體土地所有權是土地承包經(jīng)營權產(chǎn)生的基礎，但是土地承包經(jīng)營權與集體土地所有權相互獨立，是特定的用益物權。當農(nóng)用地被征收后土地上的權利發(fā)生變動，原集體土地所有權和土地承包經(jīng)營權消滅，權利主體因權利消滅或終止而獲得補償構成了集體土地所有者獲得補償?shù)恼斝曰A，同理，土地承包經(jīng)營權作為獨立的用益物權具有絕對性和對世性，因此，個體農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權的權利主體也應該獲得補償[9]。土地承包經(jīng)營權還具有獨立的經(jīng)濟價值，它是家庭聯(lián)產(chǎn)承包的產(chǎn)物，是農(nóng)民就業(yè)并獲得生活保障的來源，也是農(nóng)民生存權的體現(xiàn)。如果不對土地承包經(jīng)營權獨立補償，則會侵害農(nóng)民的合法權益。

農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權近年來受到高度關注，黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會和近幾年的中央一號文件對土地承包經(jīng)營權確權登記工作都有明確要求。從2009年開始，農(nóng)業(yè)部會同有關部門先后組織了幾批試點。2015年2月9日，國家6部委聯(lián)合下發(fā)了《關于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的意見》，要求對土地承包經(jīng)營權進行確權登記頒證，深入落實農(nóng)民的承包經(jīng)營權[10]。土地承包經(jīng)營權確權登記頒證可以確定土地承包經(jīng)營權的歸屬，有效保護農(nóng)民土地承包權益。將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權確權登記頒證，表明中央對土地承包經(jīng)營權的重視，因此在征收農(nóng)用地時有必要對土地承包經(jīng)營權進行獨立補償。在計算具體的補償數(shù)額時可以參照土地承包經(jīng)營權登記簿上承包戶的地塊、面積、期限和等級。登記發(fā)證是明晰補償范圍和權屬主體，避免補償款歸屬糾紛的必要環(huán)節(jié)[11]。

3 宅基地征收補償范圍

宅基地是農(nóng)民居住權的重要保障，征收宅基地時的補償范圍包括對集體土地所有權的補償，也包括對宅基地使用權和宅基地上的房屋進行補償，這對于保護農(nóng)民的合法權益，構建和諧社會有重要的現(xiàn)實意義。

目前關于宅基地使用權補償問題法律規(guī)定還不完善，雖然《物權法》第121條規(guī)定“因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第42條的規(guī)定獲得相應補償。”與土地承包經(jīng)營權一樣，宅基地使用權是基于集體土地所有權產(chǎn)生的獨立用益物權，按照物權法第121條的規(guī)定在征收宅基地時需要對宅基地使用權進行補償。但是《物權法》第42條卻只對征收個人住宅做了規(guī)定，并沒有涉及宅基地使用權的補償問題。

我國土地制度是國家所有和集體所有的二元結構[12]，農(nóng)民不能享有集體土地所有權，只能由集體向其分配宅基地，雖然宅基地一般是通過無償?shù)姆绞饺〉茫鞘羌w土地所有權產(chǎn)生的特殊歷史背景造成的，不能成為宅基地使用權不予補償?shù)恼斃碛伞?011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》為城市房屋征收補償提供了明確的法規(guī)依據(jù)，第19條規(guī)定“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。”實踐中，房地產(chǎn)的市場價格包含房屋價格和國有土地使用權的價格。所以征收國有土地上的房屋支付的補償款既包含對房屋本身價值的補償，也包含對國有建設用地使用權的補償。就性質(zhì)而言，宅基地使用權是具有居住保障性質(zhì)的建設用地使用權，是建設用地使用權的下位概念，既然國有土地房屋征收對建設用地使用權進行補償，那么征收宅基地也需要對宅基地使用權進行補償，否則就違背了法律規(guī)定的財產(chǎn)權平等保護原則。

征收宅基地還需要對宅基地上的房屋進行補償，房屋對于農(nóng)民的生活起著保障作用，農(nóng)民愿意將一輩子的積蓄投入到房屋建設中，房屋是農(nóng)民最為寶貴的財產(chǎn)，具有獨立的經(jīng)濟價值。農(nóng)民享有房屋的所有權，所以在征收宅基地時需要就宅基地上的房屋向農(nóng)民支付補償款。目前各地對房屋征收補償?shù)木唧w方案有以下幾種：（1）采取貨幣補償?shù)姆绞剑磳⒈徽魇辗课莸暮戏娣e按評估價折算成貨幣，由房屋所有權人領取貨幣補償款另行購置新房。（2）采取房屋安置的方式，即按照被征收房屋的面積給予房屋所有人相同面積的安置房。（3）采取自拆重建安置的方式，即被征收房屋所有人重新獲得一塊宅基地，并在新的宅基地上重新建造房屋。雖然補償方式多種多樣，但是存在一些普遍問題。一是忽略了被征收房屋的區(qū)位價值。征收國有土地上房屋的補償標準主要依據(jù)房屋所在區(qū)位，但是征收宅基地上的農(nóng)村房屋一般都忽略了房屋的區(qū)位因素，地理位置優(yōu)越與地理位置閉塞的房屋補償標準差不多，沒有體現(xiàn)出房屋的區(qū)位價值，這顯然不公平。二是計算被征收農(nóng)村房屋的面積時沒有將房屋附屬的天井、庭院計算在內(nèi)。在農(nóng)村，天井和庭院是房屋不可缺少的一部分，也是農(nóng)民私有財產(chǎn)中不可缺少的一部分，對農(nóng)民的生活有很大影響，所以在對房屋進行補償時有必要按照合理的方式將天井、庭院包含在內(nèi)。

4 其他集體建設用地征地補償范圍

農(nóng)用地解決了農(nóng)民的就業(yè)與生活問題，宅基地解決了農(nóng)民的住房問題，但是要想實現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化不能只依賴農(nóng)業(yè)的發(fā)展，需要同時發(fā)展工商業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，而集體建設用地使用權正好滿足這樣的發(fā)展需求。另外，農(nóng)村的公共設施建設與公益事業(yè)建設也會涉及集體建設用地使用[13]。集體建設用地使用權也是獨立的用益物權，所以征收其他集體建設用地（除宅基地以外的集體建設用地，如此分類的理由在第一部分已經(jīng)提及）補償范圍包括向集體經(jīng)濟組織支付土地所有權的補償，還包括對集體建設用地使用權人單獨補償。

當下關于集體建設用地使用權的法律規(guī)定還很稀缺，涉及集體建設用地使用權征收補償?shù)姆煞ㄒ?guī)更加少之又少。《物權法》建設用地使用權一章通篇在講國有建設用地使用權，對其作出了較為詳細的規(guī)定，僅僅在最后第151條提到“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。”而2004年修訂的《土地管理法》并沒有就集體建設用地使用權作出明確規(guī)定，只是從土地管理的角度對集體建設用地使用權的設定與轉(zhuǎn)讓作出了限制[14]。

其他集體建設用地可以細分為集體公共設施建設用地、集體經(jīng)營性建設用地2類，因為這2類土地的性質(zhì)存在區(qū)別，所以各自的征收補償范圍及補償相對人也不一致。

4.1 集體公共設施建設用地征地補償范圍

集體公共設施建設用地主要是指用于農(nóng)村集體公益事業(yè)、基礎設施建設使用的集體建設用地，其建設用地使用權仍然歸集體經(jīng)濟組織享有，集體經(jīng)濟組織為了集體的發(fā)展而建設一些基礎設施，如橋梁、道路。當這類集體建設用地被征收時一方面需要向集體經(jīng)濟組織補償集體所有權，另一方面要向集體經(jīng)濟組織補償建設用地使用權，因為土地所有權人和建設用地使用權人是同一人，所以補償合并于同一人即集體經(jīng)濟組織。但是集體經(jīng)濟組織需要向其成員平均分配補償款，主要有2種方案，可以選擇將補償款全部分發(fā)給農(nóng)民，也可以提取補償款的一定比例進行分配。依據(jù)各地的實踐，應規(guī)定用于向成員分配補償款的比例不得低于80%。

4.2 集體經(jīng)營性建設用地征地補償范圍

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地是具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設用地，根據(jù)《土地管理法》第60條的規(guī)定集體經(jīng)營性建設用地主要是指“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的”農(nóng)村集體建設用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。

《土地管理法》對集體經(jīng)營性建設用地的轉(zhuǎn)讓有嚴格的限制，第63條明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”。但是如此苛刻的轉(zhuǎn)讓條件顯然不利于農(nóng)村土地資源的有效利用，造成資源浪費。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》[15]，這標志著我國農(nóng)村土地制度改革即將進入試點階段。改革試點的主要任務是建立集體經(jīng)營性建設用地入市制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股權能。在集體經(jīng)營性建設用地入市的情形下，該類土地征收時建設用地使用權的征收補償范圍和受償主體成為新的問題。

4.2.1 出讓 集體經(jīng)營性建設用地出讓是指集體經(jīng)濟組織作為集體經(jīng)營性用地的所有權人將集體建設用地使用權轉(zhuǎn)移給其他集體、個人或單位，在出讓的情況下集體建設用地所有權與集體建設用地使用權分離，分別屬于不同的主體，所以此情況下集體建設用地使用權的補償應該給予集體經(jīng)營性建設用地使用權的受讓方。

4.2.2 出租 出租時集體建設用地使用權并沒有發(fā)生變動，仍然由集體經(jīng)濟組織享有，發(fā)生改變的只是集體建設用地使用權的部分使用功能。出租方與承租方之間形成的是債權關系，由債法調(diào)整，并不影響作為物權的集體建設用地使用權。所以由出租方即原集體建設用地使用權人享有集體建設用地使用權的補償請求權。

4.2.3 入股 集體經(jīng)營性建設用地入股是指集體經(jīng)濟組織將集體建設用地使用權和投資者的投資共同組成一個公司或經(jīng)濟實體。如果組成的是公司，因為公司是獨立的法人，有獨立的財產(chǎn)，入股的集體建設用地使用權轉(zhuǎn)為公司所有，集體經(jīng)濟組織享有公司的股權分享公司收益，此時集體建設用地使用權的補償歸公司所有。但是如果集體經(jīng)濟組織入股的是公司以外不具有獨立法人資格的經(jīng)濟實體，則集體建設用地使用權沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移，仍歸集體經(jīng)濟組織所有，集體建設用地使用權的補償由集體經(jīng)濟組織享有。

5 結語

土地征收補償制度深刻影響農(nóng)民生活，關系到社會穩(wěn)定，征地制度改革牽一發(fā)而動全身。而改革的首要問題是明確征地補償?shù)姆秶挥写_定了補償范圍，才能進一步明晰補償標準、補償相對人、補償程序等一系列后續(xù)問題。集體土地征收不僅消滅集體土地所有權，也會影響土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等用益物權，所以征地補償范圍應該從僅僅補償集體所有權過渡到集體所有權與用益物權共同補償。而根據(jù)《土地管理法》《物權法》等法律法規(guī)和相關法理，農(nóng)村集體土地主要劃分為農(nóng)用地、宅基地和其他集體建設用地（除宅基地以外的集體建設用地），根據(jù)不同的土地類型將征地補償范圍類型化是征地補償制度恰當合理的改革方式。即征收農(nóng)用地需要對土地承包經(jīng)營權獨立補償，征收宅基地需要對宅基地使用權獨立補償，征收其他集體建設用地（除宅基地以外的集體建設用地）需要對集體建設用地使用權獨立補償。

參考文獻：

[1]張 昕. 論土地征收中宅基地使用權的補償[J]. 西北農(nóng)林科技大學學報：社會科學版，2014（5）：8-13.

[2]汝 信，陸學藝，李培林. 2011年中國社會形勢分析與預測[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2010：32-35.

[3]馬均駒，余延滿. 民法原論[M]. 4版.北京：法律出版社，2010：371-390.

[4]程雪陽. 土地發(fā)展權與土地增值收益的分配[J]. 法學研究，2014（5）：76-97.

[5]梁亞榮，高海燕. 宅基地征收補償類型化立法探析[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學學報：社會科學版，2014（1）：93-98.

[6]王權典，陳利跟. 集體土地征收補償制度改革的立法選擇[J]. 華南農(nóng)業(yè)大學學報：社會科學版，2014（4）：37-45.

[7]申建平. 對農(nóng)村集體土地征收補償范圍的反思[J]. 比較法研究，2013（2）：100-109.

[8]蔣 月. 農(nóng)村土地承包法實施研究[M]. 北京：法律出版社，2006：114.

[9]周龍杰.論土地承包經(jīng)營權征收獨立補償?shù)膶崿F(xiàn)[J]. 法學雜志，2013（5）：54-61.

[10]中央政府門戶網(wǎng)站.農(nóng)業(yè)部就土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點等情況舉行發(fā)布會[EB/OL]. （2015-02-27）[2015-05-30]. http：//www.gov.cn/xinwen/2015-02/27/content_2822508.htm.

[11]陳小君. 農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構[J]. 中國法學，2012（1）：33-44.

[12]張千帆. 農(nóng)村土地集體所有的困惑與消解[J]. 法學研究，2012（4）：115-125.

[13]袁 震. 對集體建設用地使用權制度演進及完善的法律思考[J]. 河北法學，2012（9）：139-145.

[14]賀雪峰. 論土地性質(zhì)與土地征收[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學學報：社會科學版，2012（3）：1-7.

[15]張末冬. 集體經(jīng)營建設用地入市意義深遠[EB/OL]. （2014-12-04）[2015-05-30]. http：//www.financialnews.com.cn/yw/gd/201412/t20141204_67216.html.