農村土地承包經營權確權后流轉管理研究

魯蕊　陳敏

摘要：以湖北省宜昌市夷陵區為例，研究了農村土地承包經營權確權工作完成前后該區農村土地流轉管理工作情況，并針對下一步如何更好地開展土地流轉管理提出了相關建議。

關鍵詞：農村；土地；確權；流轉

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）06-1597-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.06.058

湖北省宜昌市夷陵區地處渝鄂交界區域，是世界級水電工程三峽大壩的所在地，具有從平原向高山過渡的特殊地理環境和農業大區、西北山區、三峽壩庫區、插花貧困地區的特殊區情。全區區域面積3 424 km2、農村耕地面積313.3 km2，轄區包含14個鄉鎮、176個村、1 095個村民小組，農村人口39.3萬。2014年6月至2015年3月，夷陵區按照湖北省委、省政府統一部署，在全省率先整縣（區）完成農村土地承包經營權確權登記頒證試點，被評為湖北省農村土地確權工作先進縣（市、區），使其具備研究農村土地承包經營權確權登記頒證工作完成后土地流轉管理的良好條件。本研究通過綜合分析夷陵區農村土地流轉管理現狀、土地確權帶來的機遇，以期尋求更好地促進農村土地依法有序流轉、適度規模經營的途徑。

1 夷陵區農村土地流轉管理現狀

1.1 農村土地流轉的主要特點

經調查區、鄉兩級農村經營管理部門，截至2015年3月，夷陵區累計流轉農村承包土地0.97萬hm2，占耕地面積的30.85%。參與農村土地流轉的規模經營主體主要是農業龍頭企業、專業大戶、農民專業合作社和家庭農場，共有208家，主要分布于龍泉鎮、鴉鵲嶺鎮、小溪塔街道、夷陵經濟開發區等東部地勢較為平緩、經濟相對發達的地區。夷陵區農村土地流轉主要有以下特點：

1）流轉速度加快。2013—2015年，全區共流轉農村土地0.79萬hm2，是2011年以前流轉土地總數的4倍。僅2014年1月至2015年3月，全區就流轉土地0.16萬hm2，呈現出土地流轉需求越來越高，速度逐年加快的趨勢。

2）流轉形式多樣。農村土地流轉方式從村集體內部互換、轉讓為主，逐步發展成為集體內部轉讓、轉包，向集體之外出租、委托經營和農民自發股份合作五種方式并存的多元化格局。

3）規模經營主體增多。隨著全區農民專業合作社、家庭農場的發展速度加快，越來越多的專業大戶、農民專業合作社、家庭農場、農業龍頭企業、工商企業等投入到土地規模經營中來，對農村土地流轉具有巨大推進作用。

4）規模經營效益明顯。2014年全區實現土地流轉凈收益1 100多萬元，農民人均增收3 000余元，可有效縮小城鄉居民收入差距。

1.2 農村土地流轉管理的主要做法

近年來，夷陵區委、區政府為應對越來越高、越來越多樣的農村土地流轉需要，通過出臺政策、建立管理機構、改革創新等系列措施，推進全區農村土地流轉逐步走向了規范化、法制化的道路。

1.2.1 組建一套機構服務農地流轉 2008年，夷陵區在全面清理農村集體資產的基礎上，在村一級設立了三資管理工作站，鄉鎮一級成立了農村集體資產產權交易所，負責農村三資管理和農村土地流轉管理工作。2013年，夷陵區在宜昌市率先成立區級農村綜合產權交易中心，與鄉鎮農村集體資產產權交易所、村三資管理工作站形成了區、鄉鎮、村三級農村土地流轉服務管理網絡。區產權交易中心和區農村經濟經營管理局合署辦公，在區政務服務中心設立服務窗口和招投標大廳，并制定了《農村土地流轉管理辦法》《農村土地流轉交易規則》《交易款項結算規則》《交易鑒證規則》等10項制度，對農村土地流轉交易實行全過程服務和監管，讓農村土地流轉交易有人負責、有規可依、規范運行。

1.2.2 實施兩大政策引導農地流轉 2013年5月，夷陵區出臺《激活社會資本推進城鄉發展一體化的實施辦法》，明確出臺16條優惠政策，對進行農村土地流轉的農村新型經營主體給予財政、信貸、項目、技術等多方位支持，被全區廣大群眾稱為“夷陵十六條”。同時，夷陵區委、區政府每年拿出500萬元設立獎補項目大力培育農村新型經營主體，促進農村土地流轉規模經營。夷陵區堅持以競爭性立項的方式推進“十六條”優惠政策及農村新型經營主體培育獎補項目實施，將流轉方的征信情況、發展潛力和群眾評價納入項目前置審批。在項目驗收兌現環節，對土地流轉程序不規范、農民非自愿流轉、非法改變流轉土地使用性質、對農民增收帶動不力的規模經營主體實行“一票否決”。

1.2.3 打造三種模式管理農地流轉 堅持行政監管與社會自主管理相結合。一是聯合執法模式。加強國土、農經、工商等部門聯合執法能力建設，對改變農地農用性質、違約流轉合同的違法行為進行嚴厲打擊，切實維護農村土地流轉和農村經濟發展秩序穩定；二是股份合作模式。2013年，國家級農業龍頭企業湖北秀水天香茶業公司牽頭組建湖北省首家農村土地股份專業合作社，茶農將土地承包權作價入股。入股土地由合作社按照統一技術規程返聘農民進行規模經營，以最大化發揮農村土地產能。同時社員享受和城鎮職工同類社保待遇，有效保護了流出土地農民權益；三是產業聯合模式。2014年，鄧村綠茶專業合作社牽頭2個產茶大鄉鎮內的4個茶葉專業合作社組建鄧村綠茶專業合作社聯合社。聯合社理事會作為管理機構，負責對各成員合作社土地流轉和產業發展進行統一規劃，對流轉后農村土地實行統一標準化建設，有效促進了茶產業布局進一步優化，產業效益進一步提高。

2 農村土地承包經營權確權帶來的機遇

農村土地承包經營權確權登記頒證是一種物權登記[1]。農村土地承包經營權確權登記就是依據法律規定，由縣級以上地方人民政府將農戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿，頒發土地承包經營權證等證書，以進一步明確農民對承包土地的各項權益[1]。本次土地確權登記頒證是對二輪延包的完善，主要解決二輪延包時遺留的面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題[2]。夷陵區嚴格按照“區級統籌、鄉鎮負責、依法依規、因地制宜、嚴格程序、量質并舉”的原則，以一年為期，全面完成了農村土地承包經營權確權登記頒證工作，為進一步依法、規范、有序管理農村土地流轉行為帶來了新的機遇，創造了更好條件。

2.1 “一張圖”管理，利于農村土地有序流轉

夷陵區開展農村土地承包經營權確權登記頒證統一以國土部門提供的正射影像圖為基準，對圖中每一個農戶承包地塊都建立了電子檔案，明確其權屬情況、四至邊界及流轉狀態，使區、鄉兩級政府可實時掌握區域內農村土地流轉情況，為更好地進行區域統籌發展規劃，引導農村土地有序流轉提供了最直觀的依據。

2.2 “兩證書”明權，利于農村土地規范流轉

夷陵區在嚴格按照湖北省委、省政府統一部署和要求開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作的同時，積極探索農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”。所有權屬于村集體經濟組織，承包權屬于承包農戶，由區政府向其頒發《農村土地承包經營權證》，經營權屬于從農戶流轉土地經營權的農村規模經營主體，由區農村綜合產權交易中心向其頒發《農村土地流轉經營權證》。區政府制定了《農村土地流轉經營權證管理辦法》，進一步強調農村土地流轉行為的自愿性、合法性和規范性，并建立流轉經營權證風險防控機制，以促進農村土地規范流轉。

2.3 “三統一”宣傳，利于農村土地依法流轉

夷陵區在全面梳理農村土地管理相關法律法規的基礎上，向廣大農民印發了《關于農村土地承包經營權確權登記頒證工作有關問題的30條處理意見》，對常見的政策法律疑難和土地流轉矛盾糾紛處理提出統一答復意見，使全區統一認識、統一政策、統一程序開展確權工作，有力提升了農民對承包地合法權益的保護意識。

3 進一步做好土地流轉管理工作的建議

夷陵區扎實開展農村土地承包經營權確權登記頒證，積極探索“三權分置”機制，不斷加強政策宣傳，為推進農村土地流轉規模經營打下了堅實基礎，營造了良好環境。關于如何進一步推進夷陵區農村土地流轉管理工作，還需注重以下四個方面的結合。

3.1 注重行政管理與社會管理相結合

農村土地流轉是指土地承包者按照自愿有償原則，依法將鄉村集體承包給自己的農業用地通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作、土地入股、土地信托等形式流轉農地使用權或土地承包經營權的行為[3]。農民轉出的土地使用權或經營權具有一般商品的價值和使用價值，農村土地流轉的本質是一種市場行為。農村土地承包經營權確權后，農民承包土地的權屬和四至邊界更加清晰，特別是“三權分置”后，其經營權商品化的特性越加突出。對于市場行為的管理，除必要的行政監管手段外，社會管理是必要環節，而社會管理之關鍵則在于加快政府職能轉變。十八屆三中全會指出，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府[4]。

在農村土地流轉過程中，政府和村集體經濟組織不應越過農民直接決定農民土地的權屬，應減少對農村土地流轉的直接干預，更加突出服務職能，通過科學規劃、政策引導、中介服務和嚴格執法，為農村土地流轉和適度規模經營創造良好的政治環境。要積極引導農民合作社廣泛參與農村土地流轉管理，大力推廣現有“股份合作模式”和“產業聯合模式”的成功經驗，使合作社成為農民土地權益保護的陣地，實現農村土地資源的最優配置和高效利用。土地流轉主管部門在監察土地流轉情況的同時，應對土地流轉收益的分配與失地農民的社會保障情況一并監察，督導用地規模經營主體保護好農民權益[5]。

3.2 注重市場服務和社會保障相結合

在我國特殊國情和制度背景下，土地體現的不僅是生產功能，還充當著農民可以長期賴以生存的保障功能，在農村社會保障制度缺位的情況下，以土地為核心的家庭保障承擔著農民的全部保障項目[6]。農村土地承包經營權確權登記頒證工作完成后，在國家宏觀政策的激勵和地方城鄉統籌發展進程加快的影響下，農村土地流轉的需求和速度勢必迅速提升。政府要在加強土地流轉服務和加強失地農民社會保障兩方面同時發力，使農民能夠且敢于將土地經營權流轉出去。夷陵區農村產權交易服務平臺建設已初具規模，農村土地流轉市場服務機制基本建立。下一步就是要拓展交易中心服務功能，加快尋求與第三方農村土地價值評估權威機構合作，科學準確評估農戶土地價值，并分區域、地類、作物種類分別出臺土地租賃最低保護價格，切實保護農民利益。在為農民出讓土地經營權提供市場服務的同時，應進一步加大對農村社會保障體系建設的投入力度，進一步加強對失地農民的再就業培訓力度，完善農村醫療保障體系，解決好被征地農民的養老問題、農民工子女的教育問題，加快建設保障性住房，盡力為失地農民提供保障，免除其后顧之憂。

3.3 注重法治建設與廉政建設相結合

在農村土地流轉過程中，農民土地權益受到侵害的一個重要原因是農民自身法律意識淡薄，對當前政策不明，不能有效利用法律武器和政策措施保護好自身利益。各級政府及相關部門要利用好當前全國上下密切關注農村土地承包經營權確權這一社會熱點的重大機遇，通過各類新聞媒體、“三萬”活動、干部結對幫扶農戶等措施進一步加強對農村土地相關法律、政策的宣傳深度和頻次，切實增強干部群眾法律意識和維權意識，使干部依法工作、經營主體守法流轉、農民知法維權。

在農地流轉的實踐中，農戶利益受到侵犯而得不到及時救濟的事件往往與地方政府的權力介入不當分不開[7]。要注重依法行政與廉潔行政相呼應，對個別國家機關人員私自干預農村土地流轉、以權謀私，個別村為招商引資或籌集資金，超年限、超范圍、超地類流轉集體土地等事件要嚴格查處，嚴格追責，絕不姑息。特別是要明確集體經濟組織在土地流轉中只起中介服務作用，不得收地轉租，不得代替農戶簽訂土地流轉合同，不得截留承包戶的地租[8]，切實保護農民利益。

3.4 注重扶持經營主體與扶持農民相結合

近幾年，夷陵區推進農村土地流轉的獎補政策大多以扶持龍頭企業、大型合作社為主，對農民土地流轉的政策性補償不足。在實踐中，農民不愿意交出土地使用權，有的甚至寧肯讓土地撂荒也不愿意進行土地流轉，其中最根本的原因是擔心失去土地使用權后自己利益得不到保障[9]。只有農民的利益得到保護，才能促進農地合理流轉，才能調動農民參與農業產業化經營的積極性[10]。政府要進一步擴大對土地流轉的獎補政策范圍，對流出土地的農民要給予適當獎勵，大力引導農民自發開展適度規模經營。要進一步加大資金投入，按照一定比例建立風險補償基金，一旦流轉方違約造成農民利益受到巨大損害，除追究流轉方相關法律責任外，要及時對失地農民進行補償，以保障失地農民的基本生活需求。

參考文獻：

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