研究失地農民的社會保障制度法治向度改革分析

【摘要】近些年，失地農民的權益保護成為社會各界關注的焦點。本文從社會保障制度的法律層面進行分析，多個對失地農地的多個合法權益的一一剖析，以期為更加完善失地農民社會保障制度提供建議或參考，為保護更廣大失地農民的合法權益做出努力。

【關鍵詞】失地農民；社會保障制度；法制向度；改革

一、前言

在城市化發展過程中必然出現征地現象，城市化（urbanization/urbanisation）也稱為城鎮化，是指隨著一個國家或地區社會生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構的調整，其社會由以農業為主的傳統鄉村型社會向以工業（第二產業）和服務業（第三產業）等非農產業為主的現代城市型社會逐漸轉變的歷史過程。

城鎮化過程包括人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化。不同的學科從不同的角度對之有不同的解釋，就目前來說，國內外學者對城市化的概念分別從人口學、地理學、社會學、經濟學等角度予以了闡述。2011年12月，中國社會藍皮書發布，中國城鎮人口占總人口的比重將首次超過50%，標志著中國城市化首次突破50%。

那么失地農民的數量也將日益增加。失地農民作為社會的新類型的弱勢群體，他們的權益應當受到尊重和保護。雖然國家各級政府部門在加大對失地農民的社會保障，但失地農民的合法權益在新時代的背景下需要進行一定程度的更新。

二、失地農民的權利現狀

“失地農民”一詞最早由誰提出？何時提出的？當前找不到相關的證據進行考證，但是在2000年以后的大量文獻中頻繁出現。所謂失地農民，就是指在大規模的征地和拆遷活動中失去土地的農民。失地農地成為社會科學界普遍關注的問題，尤其是我國仍處在城市化進展中，部分農民的利益仍然得不到保證。

1.失地農民的財產權問題。首先表現在農民的土地所有權主體界限模糊。中國是個農村人口眾多的城市，農民的耕種是以家庭為單元的，土地的所有權主體應當是農民本身，在失去土地后，其權利應當得到國家的保護。但是根據憲法，農村土地所有權是屬于農村集體經濟組織，根據民法通則和土地管理法，農村的土地所有權應是農民集體。《土地管理法》尚未對土地所有權進行明確的界定，農村土地集體所有權到底應歸何處沒有定論；其次，土地經營權的法律漏洞問題。雖然國家有相關的法律法規規定，也有一定的政策指引，但仍存在許多地區不遵照執行的情況，他們通過法律的漏洞謀取經濟利益。有的地區改變了耕地的用途，進行養殖或者中暑等非法行為，或者隨意制定土地流轉指標。流轉指標由村民自發開始，并且經過口頭約定形成，部分村民的法律意識不強，導致其土地經營權受到侵犯。還有的地區打著城市建設的名號大肆征用農民的土地，再通過“權力尋租”的方式將土地租給開發商或者企業，從而損壞了農民的承包經營權。

2.失地農民的生存權利問題。首先表現在社會保障不力。社會保障是通過社會、經濟、文化等各領域中的具體權利所組合而成的權利束。在許多地區，存在多貧困農民進行最低生活保障的現象，但是這個最低生活保障如何衡量，以及衡量的內容及標準如何，國家沒有統一規定，致使許多地區的家庭收入計算缺乏可比性，在很大程度上影響了領導的決策。另外，即使某個地區是統一個標準，但是執行的程度不一也將造成偏差；其次是征地補償權的侵犯問題。征地補償與失地農民的權益密切相關，由于集體的土地所有權主體模糊，實際的補償不能滿足失地農民的真實狀況和生活需要。加之農民爭取自身合法權益的可能性較小，導致這個歷史遺留問題一直得不到解決；再次是缺失的留用地權問題。在政府征地之后，有些城市會為失地的農民留出一定數量的土地，這些土地受失地農民支配。目前對失地農民的留用地權的研究較少，相關方面的法律規定也不是很完善，在農民留用地權受到侵犯時，很少出現“民告官”的現象，相關的法律制度勢在必行。

3.失地農民的發展權問題。主要表現在三個方面，第一個是受教育權問題。由于失地農民缺乏經濟來源，這些農民孩子的受教育權將得不到保障，甚至有些得不到受教育的機會。許多孩子因為生活所迫中途輟學，為家庭減少開支。還有的甚至對失地農民孩子進行歧視，他們得不到應有的尊重和平等；第二是缺乏對潛在農地建設權的保護。任何單位或者個人在購買農民土地過程中，都應當在支付農民使用權的價格和保障權價格外，還應當向上一級行政機構支付土地建設費用。在實際征地過程中，農民土地轉變為建設用地的程序不透明也不公開，缺乏平等性和公正性；第三是農民土地的入股權較為薄弱。農民土地入股是土地承包經營權流轉的一種新方式，在中國法律中較為罕見。目前的農地入股尚處于剛起步階段，沒有相應的完善的法律法規加以支持。農民入股的方式和比例得不到權威的保護。

4.失地農民的社會保障權問題。主要表現在就業權的不完善。農民在失去土地后不得不到城市中尋找就業機會，但是激烈的市場經濟以及人們世俗的眼光，對失地農民仍然排斥在外。他們沒有相關的知識和技能，缺乏求知信息的來源渠道，他們在社會中艱難地生活著。城鎮的社會保障部門尚未對失地農民進行關照，政府部門沒有為農民做好后續的安排；主要表現在缺失醫療保障權。目前，我國的醫療保障資金不是很充足，對失地農民的醫療補助資金不到位，看病難成為失地農民的緊急問題。同時失地農民的醫療報銷比例較低，覆蓋的范圍也相對較少，失地農地到城市工作，高昂的醫療費用使他們望而卻步；主要表現在養老的保障缺失。失地農民的養老保險僅為8.3%。失地農民由于生活相對艱苦，他們奔波于眼前的生計，養老觀念相對薄弱，無法對其養老做出適當的安排。在“老有所養”的社會保障目標下，失地農民的養老問題應當早日被提上議事日程。

三、失地農民生存權與發展權的本質要求

社會保障與人們的生存發展密切聯系。生存權和發展權是人權的兩項基本權利，首先強調的是失地農民的生存和發展問題。失地農民在失去土地后最關注的不是他們沒有土地了，二是他們的社會保障問題。遺憾的是，在許多地區，失地農民的許多權益得不到很好的保障。在當今社會中，出現各種各樣的社會風險問題，個人一般無法單獨抵御這些風險。因此，國家就有責任和義務將每個公民包括失地農民的社會保障納入公民的基本權利框架范圍內，只有失地農地的生存權和發展權得到保障了，他們的社會價值才能充分體現出來，他們的人格尊嚴才能得到真正的維護。

四、失地農民社會保障制度法的體現和根本要求

法體現的是自由、秩序、安全和公平。各省級各部門由于行政區劃不同，具體實際情況不同，在追求具體的價值上內容不一，有所側重。在眾多的社會價值評判標準中，分配的工作是最本質的東西。如果合理的分配受到人為的侵犯，進而導致了社會矛盾和沖突，那么社會保障的價值就沒有充分體現出來。社會保障作為公民權益的基本體現，它追求的是公平包含實質和結果的公平。人的安全指的是對人們生存的一種保障。社會保障法應當以社會成員的安全和社會安全為基礎性價值。近些年，經常出現許多仇富的人，部分是因為他們在失去土地后，遇到天災人禍后得不到及時的救助而引發的騷亂和極端反抗。

五、失地農民社會保障制度實行法治必要要求

1.失地農民社會保障制度的實施，實現法治，是我國的治國方針，建設法制社會要求社會各方面的關系和利益都應當包含在法律中，接受法律的審視，法律是民主的體現，法律也能保護人權，促進經濟和社會發展，保障失地農地的基本權益。

2.失地農民的社會保障制度應當具有完整性和統一性。實行法治就需要一視同仁。社會保障制度的內部規章細則之間不僅沒有沖突和矛盾，而且能夠協調一致，社會保障制度能夠包含失地農民生活的各個方面。

結語

綜上所述，失地農民的社會保障制度的提出是大勢所趨，民心所向，能夠在一定程度上保護失地農民的基本權益。但是從法律和現實的角度講，我國的失地農民社會保障制度仍然存在許多缺失和不足的情況，需要相關部門領導和工作人員不斷地更新和完善，最大限度地保護失地農民的基本權益。

參考文獻：

[1]張希蘭.失地農民社會保障問題研究[D].南京農業大學，2013（04）：6-7.

[2]劉艷敏.城市化進程中失地農民的權益保障[D].河北師范大學，2014（04）：26-28.

作者簡介：杜念娜，女，河南省長垣縣，現在工作單位：河南省濮陽市城鄉一體化示范區組織人力資源社會保障局，研究方向：人力資源。