國企混合所有制改革中的非公資本進入：問題和對策

李雙

[摘 要]隨著十八屆三中全會全面深化改革大幕的拉開，作為改革重點環節的國企改革成為人們關注的焦點。但在混合所有制改革進程中，非公資本進入國有企業的進程緩慢，成為阻礙混合所有制改革進一步推進的主要難題。阻礙非公資本進入國企的主要問題在于：政策落實不到位、國企的特權壟斷、非公企業的脆弱性三個方面，為加速非公資本進入的進程，為此提出了相應的解決對策：完善具體的相關政策和制度、打破國有資本的壟斷地位和提高非公企業自身競爭實力。

[關鍵詞]混合所有制；非公資本進入；特權壟斷；脆弱性

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.36.124

1 混合所有制改革中非公資本進入存在的主要問題

1.1 制度和政策落實不到位

自20世紀80年代放權讓利以來，國有企業經歷了30多年的改革探索歷程。而引導非公資本參與國企改革也有10多年的時間。2014年2月，中石化宣布將在油品銷售業務板塊引入社會和民間資本參股，持股比例完全由市場來決定。之后便出現了25家非公資本入股中國石化銷售有限公司，這對于非公資本進入國有企業具有示范效應。

不可否認，非公資本進入國有企業已取得一定成績。但是在制度和政策落實上存在諸多問題。

第一，雖然以上政策明確了混合所有制改革中非公資本進入的方向，并作出了中長期規劃，但是對其相關的細節并沒有作出具體明確的說明，相關的配套措施也因為其復雜性而未完全“落地”。比如對于非公資本進入意愿比較高的領域，包括能源、交通、醫療、教育、通信等，政府尚未給出放松進入的時間表，更沒有給出“非禁即入”的“負面清單”。另外，由于這些領域屬于我國經濟中的關鍵部門，非公資本通過參與混合所有制企業改革進入這些領域的難度大、成本高。第二，在政策實施過程中，地方政府“不作為”現象嚴重，工作執行不到位。有些地方政府未完全公開制度條例，在很大程度上導致政策透明度不高，行政審批手續復雜、煩瑣，政策傳達不及時，出現“時滯”問題。

1.2 國有企業的壟斷與排擠

1.2.1 國有企業的壟斷地位

一直以來，國有企業在國民經濟中起著主導作用，其“一家獨大”的強勢地位主要從規模和數量兩方面來體現。

首先，在數量上，不超過2%的國有企業的資產占據了全部企業總資產的40%，在中國，國有企業占中國股市總市值的80%，大型國有企業的股份大多掌握在政府手中。

其次，從規模上來看，2015年中國約有11萬家國有企業，在中國政府的扶持下產生了一批如中石油、中石化、國家電網等全國性的領軍企業。目前在中國500強企業中，國有企業數量占63.2%，其經營收入占82.82%，總資產占比90.40%。中國最大的國有企業中石化的經營收入達到中國最大的私營企業華為公司的10倍。

1.2.2 國有企業擁有特權

正是由于國有企業的壟斷地位，國有企業在資源占有、土地、貸款、公司上市、利潤分配等方面都享有不可比擬的政策特權，政府通過優惠的產業政策、提供財政補貼等方式支持國有企業的發展，以求幫助實現各種政治和社會目標，造成國有資本與非公資本在政策上存在“不平等”，在一定程度上抑制了非公資本積極性的發揮。

由于國有企業和國有資本擁有政府給予的諸多的特權，而且自由裁量的機會多，具有壟斷勢力且效益良好的國有企業缺乏引入非公資本的內在動力，政府和企業內部管理層也缺乏推進混合所有制改革的積極性。一些地方政府出于發展地方經濟的考慮，在引入非公資本時，常常對其經營范圍和區位布局制定了“特別條款”，在一定程度上影響了非公資本選擇的自主性和獨立性，打消了非公資本進入的積極性和熱情。

從下圖中，我們看到，在行業門檻中，對非公資本進入限制最多的行業分別是（按嚴重程度排序）：軍工、重石化、銀行、資源行業。其中軍工行業以機密為借口；重石化以設備技術為借口；銀行以資信為借口；資源以安全為借口，將非公資本擋在“門外”。

非公資本在各行各業中進入門檻占比

由于現行的國有企業的壟斷地位已然形成，其利益格局已經相對穩定，要想打破國有企業的“玻璃門”，就會導致利益重新劃分，這必然會觸犯到利益集團的利益。一旦非公資本進入，可能“蠶食”國有部門通過利用政策優勢帶來的高利潤和高福利，因此國有企業會排擠非公資本進入。

2 鼓勵并推進非公資本進入國有企業的對策

2.1 完善相關政策和制度，為非公有資本進入國有企業提供詳細的配套措施

2.1.1 出臺更切實、細致的可操作性政策和配套措施由于我國關于放寬非公資本進入國有企業的限制更多地停留在口頭上，在制度和政策上缺乏完備的細則，因此，出現了前后政策“相互打架”的情況。所以，除了完善頂層設計，對于非公資本進入的具體“時間表”、進入退出機制、進入后如何管理、非公資本占有比例、如何與現有國企協調等具體細節予以明確，不能僅僅停留在原則性的規定之上，有效保障非公資本自身的話語權和未來收益的劃定和獲取。

2.1.2 對于非公資本進入意愿強的鐵路、電信、能源、交通等行業放寬限制

政府應該進一步加快市場化進程，使經濟行為更多地遵循市場規律，為民營資本進入開辟綠色通道，讓實力強、信譽高的非公資本進入電信、石油、鐵路等關鍵性行業，并給予其同等待遇。盡管目前90%以上的國企進行了股份制改革，實現了投資主體多元化，但問題在于國有股份仍然占據絕對優勢，非公資本所占股份仍然偏少。所以要求我國繼續完善國有資本的進退機制，減少國有資本的絕對控股比例，大力發展非公資本和國有資本交叉持股、相互融合的混合所有制經濟；對于一般性競爭行業，國有企業通過出讓股權、兼并重組等方式大力吸引非公資本投資入股。比如對于電信、電力、公用事業等關鍵性領域招投標更多地向非公資本企業開放，鼓勵具有資質的非公企業平等參與項目招標和投資，不得設立其他附加條件。需要相關國有企業采取“摸著石頭過河”的漸進方式，采取試點，小范圍加快非公資本進入國有企業。尤其，可以選擇以一些非大型的國有企業作為試點，放寬準入標準，吸引更多非公資本進入，從而打破“壁壘”限制。