負面清單的管理研究

劉德學　趙燦

[摘 要]負面清單管理現已是當今世界各國在制定國際貿易與投資協定過程中使用最廣泛和認同度最高的一種管理模式。隨著中國（上海）自由貿易試驗區負面清單管理模式的試行，有必要對現行的負面清單進行全面分析，從而積累經驗和吸取教訓以利于負面清單在全國范圍內的推廣。首先文章明確了負面清單的內涵，然后將2013版、2014版和2015版的負面清單進行比較，接著再與《〈內地與香港（澳門）關于建立更緊密經貿關系的安排〉關于內地在廣東省與香港（澳門）基本實現服務貿易自由化的協議》附件中的負面清單進行比較研究，最后根據研究結果給出一些啟示和建議。

[關鍵詞]負面清單；中國（上海）自由貿易試驗區；港（澳）協議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.36.106

1 引 言

隨著經濟全球化的縱深發展，全球投資自由化正在逐步深化發展，其中負面清單管理現已是當今世界各國在制定國際貿易與投資協定過程中使用最廣泛和認同度最高的一種管理模式，而且已經推廣到許多發達國家的專業領域，如醫療、環境保護、稅收等范疇。近年來，隨著經濟體制改革的不斷深入，中國不斷調整投資管理制度，力圖與國際通行的管理方法接軌，更好地參與新一輪投資貿易協議的談判，所以“負面清單”管理逐漸成為理論界和實踐部門高度關注的焦點。

本文將對上海自貿試驗區負面清單以及《協議》附件中的負面清單進行比較和評析，以求在前人的研究成果上全面地剖析負面清單，為今后在全國范圍內推廣負面清單總結經驗并提供相應的政策建議，這都是具有理論和現實意義的。

2 負面清單的內涵

負面清單其實是一國在引進外商投資時以清單的形式列明某些與國民待遇不相符的一種管理措施。《北美自由貿易協定》是負面清單模式中的典型，其設定了“準入前國民待遇+否定清單”投資規則模式。

負面清單實際上是原則的例外，對負面清單之外的領域按照內外資一致的原則，即“法無禁止即可為”。一般認為，“法無禁止即自由”僅適用于私權范圍而不能適用于公權范圍，“法無授權即禁止”是公權范圍的重要法律原則。對公民而言，只要法律沒有禁止的公民都可為之；而對政府而言，凡是未經法律授權的均不得為之。“除非法律禁止的，否則就是法律允許的”是負面清單進行管理的依據。負面清單不僅是一個法律概念，實施負面清單管理還有其豐富的經濟學、管理學內涵，本文將全面解析負面清單管理。

負面清單管理是全面發揮市場在資源配置中的關鍵性環節。通過政府計劃配置資源要盡可能降低到必要的限度，通過市場機制配置資源要上升到盡可能高的程度，而負面清單管理恰恰是深化體制改革的重要抓手。

同時，負面清單管理是順應全球經濟貿易發展的新趨勢。為了我國更好地融入世界貿易和投資體系，適應經濟全球化，我國必須實施負面清單管理，以求形成與國際通行規則接軌的一種外商投資管理體制。

3 負面清單的比較分析

2013版、2014版和2015版上海負面清單的比較具體如下分析。

3.1 禁止類不符措施的比較

2013版、2014版和2015 版負面清單的特別管理措施依次為190條、139條和122條，兩年間共減少了68條，調整率為35.8%，體現了對外開放度不斷提高和中國擴大對外開放的誠意。由圖1中2013版、2014版和2015版禁止類不符措施的行業分布可以很容易看出，制造業和文化、體育和娛樂業兩個產業中的禁止性措施在總禁止性措施項目數中所占比重最大，足以見得這兩個行業的重要性，而其他行業的禁止性措施分布相差不大。而且衛生和社會工作，居民服務、修理和其他，住宿和餐飲業，金融業和建筑業這五個行業均無禁止性措施，而電力、熱力、燃氣及水生產和供應業僅在2013版中有禁止條款，之后就無禁止條款了。

雖然特別管理措施總體項目在減少，但是禁止和限制措施并不是同時減少的，如2014 版負面清單特別管理措施有139 條，含限制性措施 110 條，禁止性措施 29 條，而2015版有122條措施，其中限制性措施85條，禁止性措施37條，與2014版相比，限制措施在減少，而禁止措施反而是在增加的。故由圖1可知，行業分布具有明顯特征的當數文化、體育和娛樂業，經歷了先減后增的過程，之所以減少是因為2014版負面清單刪除了一些國際通行做法，如，“禁止投資博彩業（含賭博類跑馬場）”“禁止投資色情業”、禁止投資互聯網上網服務營業場所（網吧活動）等條款。同時也刪除了表達含糊、不清晰的條款，如“投資文化藝術業須符合相關規定”，因此該行業的禁止性措施大大減少，體現了逐漸放寬管制和擴大開放的趨勢。但在2015版的負面清單中，由于適用于上海、廣東、天津、福建四個自由貿易試驗區，文化、體育和娛樂業又增加了一些新的禁止性措施，比如，“禁止投資和運營國有文物博物館”“禁止不可移動文物及國家禁止出境的文物轉讓、抵押、出租給外國人”“禁止設立與經營非物質文化遺產調查機構”等條款，所以該行業的禁止性措施相比之前會增加。

3.2 限制類不符措施的比較

由圖2可以看出，在2013版和2014版負面清單限制類特別管理措施中，制造業所占比重獨占鰲頭，遠高于其他行業，這與制造業是我國的支柱產業有關，在國民經濟中占有重要份額。然而，該比重呈逐年遞減的趨勢，在2015版中，與文化、體育和娛樂業、金融業和交通運輸、倉儲和郵政業平分秋色。其他行業的限制措施逐年減少或基本保持不變，唯獨金融業與文化、體育和娛樂業在2015版負面清單中大幅增加。因為2015版負面清單不僅適用于上海自貿區，同時也適用廣東、天津、福建三大自貿區，由于這兩個產業的重要性和特殊性，故在2015版新增了一些限制措施。

3.3 中國實現負面清單管理的建議

隨著負面清單在上海自由貿易試驗區的試行以及在廣東、福建、天津三大貿易區的推廣，負面清單管理已成為中國投資體制和行政審批體制改革的重要途徑。為了更好地參與新一輪貿易談判，與國際接軌，應從上海自貿試驗區和國際上負面清單管理中吸取經驗，推進負面清單管理模式在全國范圍的推廣，通過負面清單的本土比較，得到如下啟示：

第一，在政府職能轉變、政策調整、監管體系建設等方面做好應對準備。負面清單管理是深化經濟體制改革和對外開放的重要抓手，牽一發而動全身，其最終目的是讓市場在資源配置中起決定性作用。負面清單管理模式的順利實施，客觀上要求轉變政府職能、適時調整經濟發展戰略與政策并逐步建立與之相適應的監管體系。

第二，實施負面清單管理對經濟社會發展的影響是復雜的，也是多方面的，但在統籌全局的同時，更應當關注一些重點領域。實施負面清單管理的影響更多集中在服務行業，進一步開放既有對服務業發展有利的一面，也有可能給一些產業帶來沖擊。因此，在實施負面清單管理過程中給予服務業更多的關注是必要的。

第三，盡快將負面清單分類標準與國際通行方法接軌。中國現行的負面清單是根據《國民經濟行業分類》進行分類的，而國際上，負面清單分類標準多見于世界貿易組織（WTO）的《服務貿易總協定》（GATS）、聯合國統計司制定的產品總分類（CPC）、國際標準產業分類（ISIC）。不同的分類標準會給投資者帶來一些困擾。另外，負面清單的限制方式需進一步明確。為了擴大對外開放程度，需將負面清單中行業進一步細致化，限制方式進一步明確化。

第四，內地對港（澳）服務貿易的開放度依然不足，粵港澳合作歷史悠久，要特別關注負面清單管理在粵港澳區域一體化和服務業發展方面的作用。粵港澳區域經濟一體化既有利于粵港澳三地的長期繁榮和穩定發展，也有利于提高區域整體的國際競爭力，而實施負面清單管理模式無疑是一個重要契機，應予以高度重視。

參考文獻：

[1]樊正蘭，張寶明.負面清單的國際比較及實證研究[J].上海經濟研究，2014（12）：31-39.

[2]龔柏華.“法無禁止即可為”的法理與上海自貿區“負面清單”模式[J].東方法學，2013（6）：137-141.