國際視野下政府購買社會工作服務探析
——以遼寧省政府購買社會工作服務承接主體能力建設為例

曲鳳鳴

(大連海洋大學 外國語學院，遼寧 大連 116023)

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國際視野下政府購買社會工作服務探析
——以遼寧省政府購買社會工作服務承接主體能力建設為例

曲鳳鳴

(大連海洋大學 外國語學院，遼寧 大連 116023)

政府購買社會工作服務已成為勢不可擋的國際化趨勢。對承接主體的能力建設評估作為管理的核心工具日顯重要，它既是承接主體提升績效與服務質量的重要動力來源，也是政策決策、資源利用及項目實施的有利依據。但目前對承接主體的能力建設評估處于急需性與不成熟性、效能產出與軟性服務特質的矛盾中，因此急需站在國際高度，借鑒國外先進經驗，將政府購買社會工作服務的相關制度措施本土化、實用化，并建立起規范、專業、穩定的評估體系。

政府購買；社會工作服務；承接主體；評估

近年來，由于我國政策環境與社會經濟環境的改善,“三社聯動”機制持續推進，為社會工作事業發展創造了重要的政治、經濟及社會基礎,使社會工作服務機構在數量、規模及能力建設上都有一定提升。然而，伴隨遼寧省社會工作事業發展，能力評估卻無法滿足當前社會工作服務承接主體(以下簡稱“承接主體”)能力建設的需要。評估作為檢驗承接主體綜合能力與促進承接主體發展的有效途徑，已被國際社會廣泛應用。因此，緊密結合承接主體發展脈絡與特征，系統地梳理承接主體能力評估現狀，并借鑒國內外先進經驗，以遼寧省為例，提出承接主體能力建設基本策略，為承接主體能力建設評估工作提供科學的對策建議。

一、相關概念界定

(一)購買服務承接主體

政府購買社會工作服務的承接主體包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織以及依法在工商管理或行業主管部門成立的企業、機構等社會工作服務力量。不具有行政管理職能的事業單位可作為承接主體參與政府購買社會工作服務，但要與具備條件的社會工作服務力量公開、平等競爭[1]。

(二)承接主體能力建設

民政部在《關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見》(民發〔2014〕80號)文件中明確：成立民辦社會工作服務機構，應當符合《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定的條件，專職工作人員中應有三分之一以上取得社會工作者職業水平證書或社會工作專業本科及以上學歷，章程中應明確社會工作服務宗旨、范圍和方式[2]。承接主體要建立健全各項規章制度，完善法人治理結構，恪守非營利性原則。并要求民政部門做好承接主體評估工作，建立健全承接主體信息公開制度，充分發揮評估工作的導向、激勵和約束作用，將評估結果作為政府購買服務和資源支持的重要依據。

(三)承接主體能力評估

十八屆四中全會提出深入理解開展社會組織評估是加強規范管理的重要舉措、落實培育扶持政策基礎的精髓實質。評估已成為政府所購買項目中的重要環節，不論服務承接主體愿不愿意，評估已所難免。評估作為一種檢驗工作的手段，既是對評估對象的價值判斷與評價，給予購買主體一個交代，也是對干預效果的考察與研究，給予承接主體總結契機。評估是手段，不是目的，評估的核心在于促進承接主體圍繞評估內容，加強能力建設，提升服務水平。

二、社會工作服務承接主體能力建設評估概況

我國尚未發布承接主體能力評估的專門指標體系，而是將承接主體并入民辦非企業單位進行年度檢查，并按照《社會組織評估管理辦法》進行評估，作為我國政府購買社會工作服務政策探索者——深圳，也才于2015年12月份發布了《深圳市社會工作服務機構績效評估評準(征求意見稿)》。因此，現有能力建設評估標準缺乏針對性、評估內容缺乏有效性、評估結果缺乏可信性及應用性。另外，關于承接主體能力評估實踐經驗較少，現有研究多借鑒非營利組織能力建設評估領域及其相關理論模式。下面從以下幾個層面介紹承接主體能力建設評估的相關研究。

(一)國外承接主體能力建設評估概況

國外對于承接主體的能力建設評估研究取得了豐碩的成果，評估基本立足于承接主體的全面評估、服務項目評估、人力資源評估三個類別。承接主體的全面評估在多數文獻中被認為是關于承接主體的整體績效評估，是對承接主體戰略目標、管理執行、財務運營、資源支持及成果的客觀真實評價。項目評估主要是對立項依據的充分性、目標設置的合理性、組織實施的可行性、社會效益的預見性、預算支出的合理性進行分析研究，是對項目總體設計、策劃、管理、執行、成效等方面進行診斷與提升。人力資源評估是對人力資源管理總體活動的成本效益的測量，實現組織目標比照，識別、觀察、測量及開發承接主體中人的績效過程。

1.美國

美國是一個十分注重行業標準制定，也是市場力量高度介入的國家。美國社會工作標準的制定和修訂工作由全美社會工作者協會(NASW)負責，從20世紀60年代就開始制定有關的社會工作實務標準，目前已制定了涵蓋社會工作的基礎、方法、工作及管理等方面的十多部社會工作標準，形成了較為完善的標準體系[3]。70年代后，源于社會福利制度方面的改革“購買服務”，作為政策工具而使用。1993年克林頓上臺后，政府堅持結果取向、績效為本、顧客導向理念，推行機構精減、裁員放權、引入競爭及績效管理，1993年聯邦《政府績效與結果法》與1997年《采購規則》相繼頒布實施，為美國社會公共服務提供方式加速轉變提供了動力，推進了政府購買社會公共服務的發展。美國的承接主體包括非營利組織和部分私營企業，它們的經費絕大部分來源于政府對服務項目的支持，因此，政府作為購買主體，鼓勵承接主體間充分且公平的競爭，來提升服務質量與服務效率。購買主體與承接主體的合作方式可以分為合同外包、補助制度、抵用券制度、自助服務四種，而且承接主體接受州首席檢察官及公眾的監督，年收入超過2.5萬美元的非營利組織(教會除外)，每年必須向國內稅務局報送稅務局統一印制的表格，政府會通過多種途徑，按照相關法律及標準對該組織的財務和活動狀況進行評估，發現有違反法律規定的情況，將視情節輕重對其進行處罰。

2.日本

日本是一個擅長學習他人，也是契約化程度較高，對社會組織監督與評價較為合理的國家。第二次世界大戰后幾十年間，日本政府長期對經濟生活干預過多，一再動用財政手段刺激經濟，20世紀80年代后期日本經濟增長速度減緩，財政赤字擴大，至使20世紀90年代，推行了以建立“小政府”為目標的行政改革，重新界定民間組織與政府在經濟及其他領域的責任分擔界限，減少政府對經濟與社會生活的干預，民間能做的事讓民間做，地方上的事由地方做，實現“由官向民”的轉變。日本政府為降低社會組織獲得法人地位的門檻，于1998年3月通過了《特定非營利促進法》，規定非營利性組織的申請不必通過相關的政府批準，只需符合法律規定即可。日本政府購買服務是規制改革中“市場化試驗”的產物，不是完全將公共服務推向市場，而是有目的地引入市場競爭，承接主體間的競爭使得日本社會公共服務事業的成本得到了大幅度的縮減。日本政府對社會組織的監管，主要通過主管機關現場檢查、第三方評估及公眾監督的方式進行。根據日本學者冷水豐的分類，日本社會福利領域評價基本上由“事前評價”與“事后評價”組成，事后評價又分為投入資源、過程、結果及效果四個維度，服務評價的重點是成本、經營、服務內容。以日本養老服務為例介紹評價流程：一是服務機構進行自我評價；二是向委員會遞交實地調查申請；三是評價委員會趕赴機構，進行評價；四是委員會向機構提出必要的建議；五是根據建議，在大約半年時間內完成自我完善；六是重新向委員會遞交申請；七是委員會重新評價，經機構同意后將服務評價內容、結果向社會公布[4]。

(二)國內承接主體能力建設評估概況

國內在對承接主體建設進行相關評估研究時，主要借鑒國外的相關研究成果及標準，逐步形成本土化的政策法規文件，并在承接主體的專業性評估方面進行了有益的探索。

1.我國基本情況介紹

一是政策創制。2006年以來，我國相繼出臺一系列社會工作職業水平評價、人才隊伍建設、購買服務實施及服務承接主體發展的辦法與指導意見，推進社會工作事業發展；發布《社會工作服務項目績效評估指南》和《兒童社會工作服務指南》兩項行業標準，為政府購買社會工作服務項目績效評價與實施兒童社會工作服務提供重要指引。二是人才建設。截至2014年，我國28 431人取得助理社會工作師證書、7 427人取得社會工作師證書，全國累計持證社會工作者158 929人。三是承接主體。全國已經成立了24個省級、97個地市級、168個縣級社會工作行業協會。四是經費投入。14年全國社會工作總投入累計達23.5億元，比13年提高40.7%。

2015年，國家為支持社會組織參與社會服務項目，在民政部部門預算中安排2個億用于支持社會組織參與社會服務的補助資金，為確保項目資金科學、合理、有效使用，在項目實施過程中實行“兩個引入，一個結合”，即引入社會審計和評估，對項目進行全面審計和重點評估；引入財政支出績效評價，對項目資金使用情況和總體實施效果進行考評；將項目執行與社會組織年度檢查、評估、行政處罰相結合。

2.先進地區評估經驗

廣州市研究制定以服務能力和質量為核心，強化預算與評估，突出規范和便捷，明晰權責、提高效率的政府購買服務統一規范流程。流程包括六大環節：一是通過需求評估確定擬購買的服務項目；二是報主管部門審核；三是通過政府采購機制確定服務提供機構；四是訂立購買服務合同；五是機構履行合同；六是全程跟蹤評估(具體內容如圖1所示)。為加強財政資金的監管，加大對社會工作承接主體能力建設，更好地推進政府購買服務工作，確保服務目標最終得以實現，引入第三方評估機制。充分利用第三方機構獨立性和專業性優勢，對社會組織受托開展的各項服務的綜合績效進行監測和評估，及時發現問題，改進問題，確保政府委托社會組織開展的各項服務能實現既定目標。廣州市所有政府購買社會工作服務項目評估工作由市或區(縣級市)民政局負責并委托符合資質的第三方專業評估機構組織實施。評估指標涉及居民的服務需求、合約三方職責、機構運作規范、機構財務狀況，財務審計報告以及社區居民評價等。對評估中發現的問題提出整改意見、限期整改，評估合格的繼續簽約，不合格的扣減經費、兩年內取消承接政府購買服務項目資格。在一個服務周期內有中期和末期評估，同時全程跟蹤，不定期進行突擊抽查。評估機制引導服務項目向優質專業方向發展。

(三)遼寧省承接主體能力建設評估現狀

1.人才隊伍建設

截至2014年年底，遼寧省取得社會工作者職業水平證書人數達6 993人，其中，助理社會工作師5 041人，社會工作師1 952人。與廣州市相比，截至2013年底，廣州市取得職業水平證書人員數量達6 873人。

2.承接主體發展

2012年—2013年，為解決承接主體創建初期運行資金短缺的問題，省民政廳從省本級福彩公益金中列資200萬元，采取補助扶持方式對30家創建的民辦社會工作機構給予資金支持，使我省民辦社工機構實現了從無到有，并初步具備了服務社會的基本功能。各市也通過政府購買服務，不同程度地扶持了民辦社工機構發展。截至目前，全省民辦社工機構已發展到35家、社會工作行業組織45個。與廣州市相比，截至2013年年底，廣州市民辦社工機構發展到217家，基本具備了承接更多政府轉移職能的條件和能力。

3.政府經費投入

遼寧省政府購買社會工作服務仍處于起步階段，2015年遼寧省民政廳與大連市民政局相繼出臺政府購買社會工作服務的實施意見，實際投入政府購買社會工作的資金僅局限于對新創立的民辦社工機構的扶持。而從2010年起，廣州市財政支持社會工作發展資金已納入市、區兩級財政年度預算，截至2013年，廣州市共投入財政資金7.7億元，財政支持社會工作發展主要有政府購買社會工作服務和政府資助社會工作發展兩種方式。

4．評估指標欠缺

在西方國家，評估作為一門學科始于20世紀60年代后期，至20世紀80年代逐步成熟。但我國社會工作實踐先于理論，對評估的研究只是剛剛起步。評估畢竟是一種價值判斷，主觀性較強，沒有絕對的公平性和客觀性。遼寧省政府購買社會工作本身尚處于起步階段，因此評估的指標體系急需建立與完善。

圖1政府在社會工作領域購買公共服務流程圖

三、遼寧省承接主體能力建設評估策略

(一)建立政府、市場、社會多元投入的社會工作服務購買機制

政府部門要充分發揮市場配置資源的決定性作用，列出可直接由社會組織提供服務的公共服務事項清單，廣泛發布信息，引導社會組織開發符合遼寧省實際的社會工作服務項目；征集社會組織可提供服務的社會工作服務項目，建立社會工作服務項目庫，并按年度實施動態管理；將政府購買社會工作服務經費列入有關部門財政預算，持續加大購買服務資金投入，帶動建立多元化社會工作服務投入機制，不斷擴大政府購買社會工作服務范圍和規模，實現項目庫管理與預算編制的有機銜接。

(二)創新發展，深化改革，積極推動承接主體發展

充分借鑒國內外先進經驗，鼓勵高等院校和科研院所相關師資力量，創建民辦社會工作服務機構，并創新社工機構培育扶持手段，簡化社工機構登記程序，降低社工機構準入門檻，強化社工機構資金扶持力度，大力扶持社工機構發展，使我省承接主體的數量、質量盡快形成門類齊全，分布廣泛，與經濟社會發展、公共服務以及民生需求相適應的發展格局，使承接主體服務領域基本覆蓋政府購買服務需求范圍。

(三)完善制度，加強治理，強化承接主體能力建設

各登記管理機關、業務主管部門要指導已成立的承接主體建立健全獨立自主、權責明確、運轉協調、制衡有效的內部治理結構。承接主體要重點提升戰略謀劃、項目運作及組織管理能力，健全人、財、物管理制度和內部信息披露制度，準確、完整、及時地向社會公開年報公告、財務收支、捐資使用、服務內容等重要信息，增強資金計劃、分配與使用的規范性和透明度，并堅守非營利性原則，積極拓寬資金來源，提升自身造血功能，吸納優秀的社會工作專業管理人才，不斷完善承接主體法人治理結構，強化自身能力建設。

(四)積極探索，創新手段，不斷完善承接主體能力建設評估

政府要做好購買社會工作服務評估的基礎性工作，建立健全包括高校社會工作教師、資深社會工作師、社工督導、社工機構骨干及財務人員在內的社會工作實務評估與財務評估人員的信息庫，加快培育第三方評估機構。充分發揮社會工作行業組織在承接主體管理中的樞紐作用，引導行風建設，加強行業監督，指導行業組織健全行業自律制度與道德準則，推行社會工作行業誠信體系建設。充分發揮社會工作行業組織在承接主體發展中的龍頭作用，促進行業溝通，反映行業訴求，為社會工作行業組織發展爭取有力支持。充分發揮社會工作行業組織在承接主體監督中的基礎作用，依法開展行業評比獎勵和質量認證等活動，規范承接主體行為、增強承接主體公信力，實現組織自治管理與政府的行政管理有機結合。

(五)完善機制，多方評估，加強承接主體能力評估結果運用

建立政府、行業性組織及社會公眾等多元主體參與，行政監管、行業監管和社會監管有機結合的監督管理機制。探索建立登記管理機關評估、購買主體評估、組織自評有機結合的承接主體評價體系，引入第三方評估機制。要積極引入社會審計，定期對承接主體的基礎條件、內部治理、工作績效及社會評價等進行跟蹤評估。購買主體要將承接主體的社會工作專業人才配備、社會工作崗位設置、機構管理服務成效及評估結果等情況作為政府購買社會工作服務的重要依據，并逐漸建立健全購買服務的退出機制。

〔1〕 遼寧省民政廳 遼寧省財政廳關于政府購買社會工作服務的實施意見(遼民發〔2015〕32)[Z].

〔2〕 民政部.關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見(民發〔2014〕80號)[Z].

〔3〕 王穎.國外社工標準化發展現狀掃描[J].中國社會工作，2015(12)：26.

〔4〕 張汝立,等.外國政府購買社會公共服務研究[M].北京：社會科學出版社，2014：130-147.

(責任編輯吳星)

International Perspective of Government Purchasing the Social Work Service—Liaoning Government Purchase of Social Work Services from Undertake Entity Capacity-building as an Example

QU Feng-ming

(Ocean University of Dalian, Dalian, Liaoning 116023)

It is an unstoppable international trend for the government to purchase social work service. It has been increasingly important to evaluate the undertake entity's capacity building as the core instrument for management, which is the main driving force for the undertake entity's performance and service quality improvement, as well as favorable basis for policy making, resource utilization and project implementation. However, at present the appraisal for the undertake entity's capacity building is in contradiction between urgency and immaturity, effectiveness of output and soft service feature. Therefore, we should take international approach, learn from the advanced experience, and localize practical relevant policy on government purchase of social work service, and establish a standardized, professional, stable capacity evaluation system.

government purchases; social work services; undertake body; assess

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.011

2016-02-18

遼寧省社會科學規劃基金項目(L15BZZ001)。

曲鳳鳴(1980—)，女，遼寧大連人，碩士，大連海洋大學外國語學院講師，主要研究方向為：中日比較社會文化。

C93

A

1007-6875(2016)02-0067-05

網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.011.html網絡出版時間：2016-04-2015：30