從有毒有害化學物質入手落實新環保法對企業環境應急管理要求

于麗娜　馬嘉樂　聶晶磊

(環境保護部固體廢物與化學品管理技術中心，北京　100029)

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從有毒有害化學物質入手落實新環保法對企業環境應急管理要求

于麗娜馬嘉樂聶晶磊

(環境保護部固體廢物與化學品管理技術中心，北京100029)

新環保法規定了企業預案備案制度、環境事件報告制度(向政府)和環境事件通報制度(向單位和居民)三項信息傳遞制度的要求。為落實新環保法要求，防范環境事件發生，加強事件響應，本文介紹了美國企業環境應急預案管理的三項制度和以及事故發生后的報告和通報制度的管理經驗，分析了當前我國環境應急預案技術支撐的不足，環境應急領域的有毒有害化學物質名單不完善，環境預案編制指南的覆蓋面小的情況，建議從有毒有害化學物質入手，規范環境預案中風險評估的技術工作，制訂完善的環境預案編制指南，強化預案備案后實地核查，促進預案的全過程動態管理的環境預案技術支撐。

應急管理；環境預案；有毒有害化學物質

《中華人民共和國環境保護法》第四十七條第三款規定建立了企業預案備案制度、環境事件報告制度(向政府)和環境事件通報制度(向單位和居民)三項信息傳遞的制度。三項制度以預案為核心，可將報告和通報內容提前統籌納入預案進行備案。落實三項制度至少需要回答三個問題：環境預案應當基于什么內容？如何界定發生或者可能發生突發環境事件？可能受到危害的單位和居民在多大范圍內？本文通過美國企業環境應急預案和環境事件報告和通報的管理介紹，認為從有毒有害化學物質角度，強化環境預案風險評估的技術支撐，可以將這些問題有效串起來并找到答案，有助于全面推進和提升我國環境預案管理工作。

1　美國企業環境預案的管理

1.1針對大氣環境，聯邦化學物質事故風險管理項目

風險管理制度(risk management program，RMP)(40 CFR Part 68)依據清潔空氣法(CAA)112(r)，其主要目的是防范化工事故造成的公眾健康損害和環境污染。美國環保局(EPA)確定了77種有毒化學物質和63種易燃化學物質的受控化學物質名單和預案量限，以及77種有毒化學物質的毒性終點值，從化學物質的角度對企業來實施風險管控。

RMP要求生產、儲存、使用、加工等涉及受控化學物質并超出預案量限的企業首先要開展風險評估確定企業級別，然后按三種不同的級別要求，編制不同內容的環境預案。環境預案包括危害評估、事故防范和應急響應三方面內容，其中危害評估要回顧分析五年歷史事故，開展廠外后果分析。廠外后果分析是RMP的特色，其不同于安全分析，預測影響范圍將考慮廠界外，針對化學物質毒性和易燃性的不同，按選擇場景、決定釋放速度、決定影響距離三個步驟實施分析，推算每種受控物質的泄漏量、泄漏速率、泄漏時長、泄漏影響距離等四個基礎數據，為選擇事故防范措施和開展應急響應做好準備。

RMP要求企業每五年直接向EPA提供預案，并抄報地方應急部門。RMP不僅僅涉及預案編制，還包括預案評審、預案審核、預案檢查，以及預案的培訓與演練等內容。預案現場檢查時，EPA可以對企業實施預案的記錄、數據真實性、防范措施等內容進行檢查，并可以通過約談雇員和雇主和現場測試的方式。

1.2針對水體環境聯邦石油類物質的防控和對策項目

石油泄漏防止控制和對策制度(Spill Prevention，Control，and Countermeasure，SPCC)(40 CFR Part 112)是落實清潔水法(Clean Water Act，CWA)第311部分和石油污染法(Oil Pollution Act of 1990)的要求。根據石油量和地理位置的不同，SPCC還從預案企業中挑選出需要重點關注的企業，制訂工廠響應預案(Facility Response Plans，FRP)，實施分類管理。

SPCC要求企業開展最壞情況分析，確定可能泄漏的位置、泄漏量、影響距離，并提出事前的防范措施和事后的響應措施，阻止和減少石油泄漏進入公共水體。鑒于石油量大可能會造成泄漏量大、救援規模大、裝備規模大的特點，SPCC強調對響應裝備進行測試與現場部署、制訂撤離計劃等要求。在開展石油泄漏最壞情況預測分析時，關注企業最大儲存罐的容量、儲存罐的數量、最大實際儲存量、工廠離最近水體的距離等可量化的數字信息，要求區分石油與動植物油，分別估算最壞場景下的泄漏量，并區分泄漏量和進入水體的泄漏量。在考慮泄漏物持久性前提下，按陸地擴散、靜水下擴散、潮汐下擴散、流水下擴散四種類型分別計算影響距離。在設定防范措施時，注重對預案的演習/練習(演練)和響應培訓，強調工廠的自我檢查，要求建立人員巡查和自動監視的泄漏檢測系統，對罐體、應急裝備、二次容器進行檢查和預警。在選用應對措施時，強調采用工程方案安裝二次收容的防排放系統，如堤壩，障礙物，考慮二次容池容積和轉移泵功率、操作設備運轉效率，保證石油類物質即使泄漏后，也能及時全部回收，不會進入公共水體。

EPA有權對企業進行SPCC的現場檢查，檢查企業是否編制了SPCC預案；檢查預案中相關預測數據的分析條件和準確性；檢查相關設施裝備能否正常運轉；檢查企業落實預案的培訓記錄、演練記錄以及企業自己開展的檢查記錄等。

1.3針對極度危害物質，地方實施環境預案報告的項目

極度危害物質環境預案(40CFR355)是落實《應急計劃和社區知情權法》(Emergency Planning & Community Right-to-Know，EPCRA)第302部分的規定。EPA確定了356種極度危害物質(Extremely Hazardous Substances，EHSs)的名單，并制訂了預案量值和報告量值，超出預案量值的才制訂環境應急預案，超出報告量值的才在事后向地方政府報告。極度危害物質的篩選只考慮了化學物質的急性毒性，并沒有考慮慢性毒性。

極度危害物質的環境預案只向地方應急機構報告，報告時，企業還須指定工廠聯系人參加地方政府的應急響應體系。企業的預案管理強調的是危害分析，而非防范措施和現場應急響應，后兩項內容將更多地體現在地方的環境預案中。這抓住了“環境事故超出企業邊界，政府也應當配備救援力量幫助企業共同救援”的特點。EPA在指導危害分析的文件中，將其劃分為危害識別、脆弱性分析、風險分析三個階段：危害識別包括化學物質品名識別、位置、數量和危害特性分析；脆弱性分析包括脆弱性區域內人群、重要設施和環境分析；風險分析包括釋放的可能性、釋放后產生的后果等。在預測和分析脆弱區大小或影響距離時，強調危害物質的釋放量和釋放速度；氣象條件(溫度，風速與風向等)；周邊的地形和設施；危害物質的急性毒性關心水平值(Levels of Concern)四類因素。

2　美國事故發生后的報告和通報

2.1事故發生后的報告

1980年的《綜合環境響應、補償及責任法》(CERCLA)103(a)部分與1986年的《應急計劃和社區知情權法》(EPCRA)304部分分別規定了危害物質進入環境的報告制度，要求企業進行通報的人員要經過培訓，取得相應資格。兩部法律的事故報告有區別，主要體現于四點：一是對于工廠(facility)的定義不同。EPCRA的范圍更廣，包括了移動源；CERCLA側重于確定的地點。二是涉及的化學物質不同。CERCLA的危害物質(hazardous substances)涉及800多種化學物質；這些物質釋放且超出量值才報告；EPCRA的極度危險化學物質涉及356種化學物質。三是報告的對象不同。CERCLA直接向國家響應中心(NRC)報告；EPCRA則向州應急委員會(SERC)和地方應急委員會(LEPC)報告。四是報告的情況不同。企業只要有釋放，無論影響范圍多大，是否進入周邊環境，CERCLA都要求報告，而EPCRA只要求釋放暴露于廠外環境時才需要報告。此外，由于報告類別和報告受體的多樣，美國的事故報告呈現復雜化，如，報告分為標準報告和具體情況報告。標準報告分為最初電話報告、最初書面報告和后續報告；具體情況報告分為顯著增加趨勢的電話報告、釋放信息變更報告和其他信息變更報告。報告受體有NRC、SERC、LEPC、部落應急委員會(TERC)，EPA區域辦公室，不同情況下有不同的報告受體。

表1《綜合環境響應、補償及責任法》(CERCLA)103(a)部分與《應急計劃和社區知情權法》(EPCRA)304部分關于規定危害物質進入環境的報告制度比較

2.2事故可信發生時的通報

美國石油和危害化學品的環境應急管理主要針對“自然災害(act of God)”原因(如洪水、地震)造成的環境影響應對，而不是日常排放沒有控制導致的環境污染或危機應對。對于事故可能發生時向公眾的通報，主要在廢水或飲用水應急管理領域，通報的主體是政府部門，而不是企業。由于人為故意投毒就能快速造成嚴重水污染，影響公眾安全，因此，水安保是國家安保和反恐的重要組成部分，納入了整個國家戰略安全體系。對于水安保的應急應對，EPA通過事態進程實施管理，分為初期可能階段(Possible)、中期可信階段(Credible)和后期確定階段(Confirmed)。在可信階段后，確定階段前，EPA就會啟動公眾健康的響應行動，向公眾通報情況。EPA強調七個通報公眾的原則：傾聽公眾意見、坦誠公開、滿足媒體要求、清楚表述、協調相關方、準備充分、將公眾作為對抗危機的合作伙伴；通報內容包括：污染物名稱、污染物如何進入水體、影響范圍多大、污染物對人體暴露后的潛在風險、公眾應當采取的保護措施、政府為控制危機所做的工作等。

3　我國企業環境預案技術支撐的不足

3.1環境應急領域的有毒有害化學物質名單不完善，臨界量指向不清

全面提高議案、建議辦理質量。常委會把議案、建議辦理工作作為回應群眾關切、建設同人民群眾保持密切聯系的代表機關的總抓手，通過健全完善代表議案、建議督辦機制，壓實承辦單位責任、強化跟蹤督辦，增強代表議案、建議辦理實效，確保件件有著落、事事有回音，努力將代表議案、建議轉化為推進科學發展的成果。10月中旬，縣人大常委會主任會議成員帶領縣人大常委會機關干部和縣直有關部門負責人分組走訪全體縣人大代表，在各鎮（街道）召開人大代表座談會，面對面、實打實向人大代表答復議案、建議辦理情況，認真征求代表的意見建議，收到了明顯成效。

《企業突發環境事件風險評估指南》(環辦[2014]34號)從劃分企業突發環境事件風險等級的角度，而不是從確定企業范圍的角度，提出了二種類共310種(類)的突發環境事件風險物質及其臨界量。這些風險物質名單沒有區分物質的毒性和易燃易爆屬性，更沒有針對毒性物質規定毒性終點值，其制訂的臨界量用于企業分級而非啟動預案編制或者啟動事故報告。此外，國家要求對企業進行風險等級劃分，但只是規定不同風險等級的企業預案報送到不同層級的部門，尚未對企業實施差異化管理。

3.2環境預案編制尚未全面基于風險評估，風險評估指南不完善

環辦[2014]34號文件對危險廢物、危險化學品運輸、尾礦庫、石油天然氣開采與運輸設施等領域的風險評估并不適用。雖然文件規定了開展每種情景的源強分析、環境風險物質釋放途徑、直接次生和衍生的后果分析，但文件沒有對源強分析提出技術要求，而是規定參考《建設項目環境風險評價技術導則》(HJ/T 169-2004)。這種引用并不合適，體現在兩個方面。一是導則更多是針對日常排放擴散模式對環境的影響，而并非針對突發事故泄漏擴散對環境的影響；二是導則分火災、爆炸和泄漏三種風險類型，對應于有毒物質、易燃物質、爆炸物質三類風險物質，對于有毒物質的毒性終點引用的是《工作場所有害因素職業接觸限值 第1部分：化學有害因素》(GBZ 2.1-2007)，其沒有考慮到工作場所的日常量與周邊環境的緊急量之間的差異，不適合于環境風險評估。

3.3環境預案編制指南的覆蓋面小、內容不完善，不能有效指導企業編制預案

《石油化工企業環境預案編制指南》(環辦[2010]10號)、《危險廢物經營單位編制應急預案指南》(2007年第48號公告)、《尾礦庫環境應急預案編制指南》(環辦[2015]48號)是當前環保部門僅有的3項預案編制指南，沒有覆蓋全部需要編制預案的企業，而且前兩個指南編制時間較早，不能反映最新預案管理和風險評估的要求，需要從有毒有害化學物質的角度，編制針對物質而不是行業的預案編制指南。此外，對于環境突發事件的報告，只建立起政府內部的報告規定，尚未建立企業向政府報告的規定。

4　完善我國企業環境預案技術支撐的建議

通過以上介紹，可以看出我國企業環境應急預案管理的技術支撐還需要完善，而關注化學物質的危害性，從有毒有害化學物質入手，可以抓住有毒有害化學物質泄漏造成環境污染和應急響應的本質，作為切入環境應急管理的關鍵點，支持我國企業環境預案的管理工作。

4.1規范環境預案中風險評估的技術工作

4.2制訂完善的環境預案編制指南

建議以有毒有害化學物質為第一角度，研究制訂各行業的預案編制指南。環境預案編制指南應充分考慮以下內容：設定有毒有害化學物質的預案量限值和報告量限值；將風險評估與應急資源調查相結合，針對風險評估確定的最大泄漏量和影響距離，分析應急資源能否滿足救援需要；將企業分級管理前置到預案編制中，在最壞情景風險評估后確定企業的環境風險級別，不同級別企業對應于不同預案要素；考慮環境預案與企業總體預案、企業安全預案、企業環境影響評價報告、周邊企業環境預案、當地政府環境預案之間的關系。

4.3強化預案備案后實地核查，促進預案的全過程動態管理

建議結合預案管理全過程的特點，在環境預案備案后，加強環保部門對企業的抽查、檔案檢查和實地核查等工作。從檢驗企業預案實施情況的角度，回顧分析預案的編制、備案、評審、評估、培訓、演練各環節的情況。在實地核查中，按程序對企業預案的培訓記錄，演練記錄，檢查記錄，巡查記錄，裝備維護記錄，應急池檢查記錄，閘門閥門檢查記錄等內容進行重點檢查，促使企業將預案用起來，持續提高預案的可操作性。

[1]環境保護部.中華人民共和國環境保護法[EB/OL]2014-4-24.http：//zfs.mep.gov.cn/fl/201404/t20140425_271040.htm.

[2]EPA.Risk Management Program Guidance for Offsite Consequence Analysis [EB/OL](EPA 550-B-99-009 March 2009).

[3]NRT：Hazardous Materials Emergency Planning Guide[EB/OL]2001.

[4]EPA，FEMA，DOT.Technical Guidance for Hazards Analysis Emergency Planning for Extremely Hazardous Substances [EB/OL]1987-12.

[5]EPA.SPCC Guidance For Regional Inspectors(EPA 550-B-13-002)[EB/OL]2013-12-16.

From the Perspective of Toxic Chemicals to Implement the New Environmental Protection′s Law Requirements of the Facility Environmental Emergency

YU LinaMA JialeNIE Jinglei

(Solid Waste and Chemicals Management Center of MEP，Beijing，100029)

New Environmental Protection's Law regulated three information report systems requirement that facility environmental emergency plans record system, environmental incident reporting system (to the government) and environmental events notification system (to facility and residents). In order to implement the new law requirements of prevention environmental incidents and strengthen incident response, tThis paper introduces three US environmental emergency management systems as well as management experiences after the accident reporting and notification system, and analyzes the technical support deficiency of current environment emergency plans: toxic and hazardous chemicals list of environment emergencyis insufficient, environmental emergency plans still need to complete, and recommend from toxic chemicals aspect to regulate the risk assessment in environment emergency plan, formulate environmental plan guidelines, and strengthen site verification environmental plans after record, to promote the whole dynamic management process of environmental emergency plan.

emergency management；environmental emergency plan；toxic chemicals

于麗娜，碩士，工程師，從事化學品法規、測試方法和GLP體系研究

聶晶磊，碩士，副研究員，從事化學品環境管理及政策法規研究

X21

A

1673-288X(2016)05-0137-04

項目資助：環境保護部環保公益項目——農藥生產廢物和大氣污染物污染特征與控制對策研究(2015-2018年)

引用文獻格式：于麗娜等.從有毒有害化學物質入手落實新環保法對企業環境應急管理要求[J].環境與可持續發展，2016，41(5)：137-140.