基于規范化管理要求下的危險廢物利用處置現狀及管理策略研究

金　晶　李玉爽　靳曉勤　鄭　洋　郭　瑞

(環境保護部固體廢物與化學品管理技術中心，北京　100029)

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基于規范化管理要求下的危險廢物利用處置現狀及管理策略研究

金晶李玉爽靳曉勤鄭洋郭瑞

(環境保護部固體廢物與化學品管理技術中心，北京100029)

危險廢物具有腐蝕性、毒性、易燃性、反應性和感染性等危險特性，隨意傾倒或利用處置不當將直接影響水、氣和土壤環境質量。我國危險廢物污染防治工作始于上世紀九十年代初，經過二十多年的發展與實踐，形成了較為完整的制度體系。但伴隨經濟社會的發展和環境形勢的不斷變化，危險廢物污染防治認識不到位、企業主體責任落實不到位、管理制度不完善、管理基礎和能力薄弱、無害化處置能力供需矛盾突顯等問題仍然突出。本文從規范化管理的視角出發，分析了危險廢物產生、利用處置等環節存在的主要問題，從完善制度設計、加強源頭管理、強化基礎能力建設、科學布局處置設施等方面提出了對策建議。

危險廢物；規范化管理；策略

近年來，隨著經濟社會的不斷發展，人民群眾的環境意識顯著提升，對良好環境質量的訴求日益增強。黨的十八大報告首次把生態文明建設作為執政理念，納入建設中國特色社會主義“五位一體”的總布局，提出要堅持節約資源和保護環境的基本國策，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好生產生活環境，標志著我國進入了社會主義生態文明建設的新時期。環境質量的好壞既要有清潔的空氣、放心的水體，也要有干凈的土地，這些都直接或間接與危險廢物相關。

危險廢物是指列入《國家危險廢物名錄》的具有腐蝕性、毒性、易燃性、反應性或感染性等危險特性的，或者根據國家危險廢物鑒別標準和鑒定方法認定具有危險特性的固體廢物和液態廢物。危險廢物貯存、轉移、利用處置過程的每個環節都存在環境風險，處理不當或隨意傾倒直接對大氣、水體和土壤造成難以恢復的損害，特別是對土壤造成的污染更具隱蔽性、滯后性、持久性等特點，后果更為嚴重。水、氣污染治理過程產生的各類固體廢物及危險廢物如不得以無害化處置，也會引起水和氣的二次污染。因此，危險廢物環境管理是環境保護基礎性工作，對于保障人體健康，維護生態安全，改善環境質量具有重要意義。

我國危險廢物環境管理工作始于上世紀九十年代初，1990年簽署了《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》，該公約準備、協商和簽署的過程實際上也是認識危險廢物的過程[1]。1996年開始實施《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》(簡稱《固體法》)為標志，初步建立了名錄、鑒別、標識標志、申報登記、經營許可、轉移聯單、應急預案、污染報告等基本管理制度，危險廢物管理正式納入法制化軌道[2]。經過二十多年的發展與實踐，圍繞《固體法》，《醫療廢物管理條例》、《危險廢物經營許可證管理辦法》、《國家危險廢物名錄》、《危險廢物焚燒污染控制標準》、《危險廢物經營單位審查和許可指南》等多項法規、標準和規范性文件陸續出臺，形成了較為完整的制度框架和體系。

危險廢物種類繁多、成分復雜，對環境健康安全的危害具有長期性、潛伏性和滯后性，使得危險廢物一直是世界各國固體廢物管理的重點和難點[3，4]。和水、氣污染防治工作相比，我國危險廢物污染防治工作起步較晚、基礎薄弱、歷史欠賬較多，相對滯后。當前，危險廢物環境風險日益凸顯，管理形勢依然嚴峻，亟待通過完善制度設計、加強源頭管理、強化基礎和能力建設、科學布局處置設施等手段，大力提升危險廢物污染防治水平。

1　危險廢物產生現狀

近年來，環境統計數據顯示我國危險廢物產生量總體呈上升趨勢(如圖1所示)。2014年，全國危險廢物產生數量達到3634萬噸，其中57%的危險廢物進行利用，26%的危險廢物進行處置。從行業分布來看，化學原料及化學制品制造業、有色金屬冶煉及壓延加工業、非金屬礦采選業、造紙及紙制品業等4個行業所產生的危險廢物占到危險廢物總產量的近70%。從區域分布來看(如圖2所示)，42%的危險廢物產生在東部地區，其中83%又集中產生在山東、江蘇、浙江、廣東，這4個省份經濟較為發達，制造加工業規模大，是危險廢物產生量大的主要原因；39%的危險廢物產生在西部地區，其中青海、新疆的產生量較大，這與采礦、冶煉等傳統產業比重較大有關。此外，不同渠道得到的危險廢物產生量存在一定差異。例如，按照工業危險廢物占工業固體廢物總量2.5%[2]進行估算，2014年全國危險廢物產生量在8000萬噸左右。

圖1　2004-2014年我國危險廢物產生情況

圖2　2014年危險廢物產生區域分布情況

2　危險廢物利用處置現狀

根據《固體法》、《危險廢物經營許可證管理辦法》

有關規定，我國對從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的單位實行經營許可制度，相關單位必須向環保部門申請領取危險廢物經營許可證。2014年，全國各省(區、市)共頒發危險廢物經營許可證1921份，核準利用處置危險廢物規模達到4304萬噸；實際利用危險廢物993萬噸，實際處置危險廢物394萬噸，利用是當前危險廢物處理的主要方式。2006-2014年全國危險廢物實際經營規模情況如圖3所示。按區域分布看，2014年我國東部地區實際經營規模占總規模的58%，中部地區占18%，西部地區占24%。

圖3　2006-2014年全國危險廢物實際經營情況

3　危險廢物規范化管理現狀

2012年10月，我國發布首個全國范圍的危險廢物污染防治專項規劃《“十二五”危險廢物污染防治規劃》，提出危險廢物規范化管理指標。2014年，環保部六大督查中心共抽查1681家企業，整體抽查合格率74.9%，比2013年提高6.4個百分點，其中產生單位1313家，抽查合格率為73.7%，經營單位368家，抽查合格率79.2%。各省(區、市)危險廢物規范化管理抽查合格率如4所示。

圖4　2014年各省(區、市)危險廢物規范化管理抽查合格率情況

4　危險廢物污染防治存在的主要問題

4.1認識不到位，主體責任難落實

長期以來，危險廢物污染防治沒有得到足夠的重視。企業作為危險廢物污染防治的主體，對危險廢物污染防治工作的重視程度、人力及資金投入普遍不足，表現在相當一部分企業對政策法規要求不熟悉、對產生廢物性質界定不了解，對危險廢物管理方式滯后、隨意、粗放，貯存場所不規范、不如實申報、未制定危險廢物管理計劃和應急預案、未建立危險廢物管理臺賬、未設置危險廢物識別標志、未開展危險廢物應急演練等問題比較突出，甚至有部分企業存在非法轉移、擅自接收處置危險廢物等環境違法問題。

部分地區往往忽視危險廢物與廢水、廢氣在產生來源及相互轉化上的動態關系，對危險廢物監管工作形勢的嚴峻性、危險廢物管理與其他環境要素管理聯系的緊密性、涉危廢環境違法行為的高發態勢認識不到位，管理資源投入及工作措施相對滯后，環境監管中“重水、重氣、輕固廢”現象沒有得到根本轉變。

4.2部分管理制度不完善

一是現有法律法規與新形勢下的管理要求不相適應。《固體法》作為危險廢物領域的基本法，隨著新問題不斷出現，原有制度設計逐步顯現出與當前形勢不適應、缺乏可操作性、責任劃分不明確、缺少罰則或罰則不到位等問題。例如，《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》(國發[2013]44號)，已將由環保部負責的危險廢物經營許可審批事項下放至省級環保部門，但《固體法》以及《危險廢物經營許可證管理辦法》沒有相應修訂，相關規定與國務院決定存在沖突。再如，《危險廢物經營許可證管理辦法》缺少利用經營活動的要求、收集經營類別過于狹窄等問題也制約了相關工作的開展。

二是危險廢物鑒定體系不健全。全國尚未明確負責組織危險廢物鑒定的機構以及鑒定程序，獲取鑒定途徑和鑒定結果周期較長，一些技術機構出具的鑒定結果權威性不足或者相互矛盾，不能滿足企業在日常生產經營過程中以及環保部門和公安部門在執法過程中的合理鑒定需求。

三是缺乏危險廢物綜合利用規范及產品有毒有害物質含量標準。綜合利用是目前我國危險廢物利用處置的主要方式，但是綜合利用行業危險廢物利用相關規范以及利用后最終產品中有毒有害物質含量標準缺失，一些綜合利用企業以危險廢物為原料生產的產品存在質量、安全、環境方面的隱患，進入市場流通后對人體健康和環境安全造成威脅。

4.3監管基礎和能力薄弱

一是危險廢物統計基礎薄弱。危險廢物環境統計、排污申報登記等危險廢物數量統計制度存在表格設計粗放、不能滿足統計要求的問題，固體廢物申報登記制度存在缺乏實施辦法、長期未能全面開展的問題，不同統計渠道的統計數量差異較大，廢物產生單位未報、漏報和亂報現象較為突出，缺乏罰則，導致危險廢物種類、數量不清、不全、不準，數據統計的基礎性工作尚未實現常態化。

二是危險廢物環評內容不規范。危險廢物環評專業技術能力不足，部分環評報告中危險廢物產生情況、物料平衡分析等核心章節普遍簡化評價，甚至出現對固體廢物、危險廢物屬性誤判的情況，給日常管理工作構成障礙。

三是日常監管能力待加強。相對于廢水和廢氣依靠客觀標準予以評判而言，危險廢物監管要依靠深入了解企業生產工藝、原輔料構成、污染治理設施狀況等情況，才能最大程度避免危險廢物源頭失控。當前，一線環境監察、固廢監管人員面臨著人力短缺、知識短板的雙重困境，大部分地市無專門的危險廢物管理機構，人員嚴重匱乏，存在一人身兼數職的情況，部分市縣甚至無專職管理人員，對企業的指導和監管不到位的情況較為普遍。

4.4無害化處置能力存在結構性供需矛盾

我國《危險廢物和醫療廢物集中處置設施建設規劃》是2004年公布的，距今已有12年。由于近年來危險廢物產生數量增長迅速，2014年產生量達2004年產生量的4倍，原有規劃設施數量、能力設計已經不能滿足現實需要。此外，由于部分設施老化，無法滿足穩定運行和合理配料等要求，不符合環保要求和不滿足排放標準的處置企業關停、改造，以及設施改擴建周期較長等因素，也加劇了處置能力不足的問題。

危險廢物處理設施分布不均衡、結構不合理、處理能力與產生量不匹配情況日益突出。一些利用價值較高的危險廢物處理能力過剩，而利用價值低或無利用價值的危險廢物處理能力往往存在缺口，尤其是東部地區填埋、焚燒等最終處置能力不足的問題更為明顯。處置能力供需失衡一方面導致部分企業產生的危險廢物得不到及時、妥善處置，大量危險廢物長期貯存，環境安全隱患突出，另一方面處置價格高漲提高了企業處置危險廢物的成本，加劇了部分一些危險廢物產生及經營單位非法處置危險廢物的動機及行為。

5　提升危險廢物污染防治水平管理策略

5.1強化企業主體責任和地方監管責任

加大新《環境保護法》和《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》等危險廢物管理相關法律法規的宣傳貫徹力度，將危險廢物規范化管理的各項要求傳導到企業主體，全面提升危險廢物規范化管理意識，落實企業主體責任。持續組織開展專項檢查，嚴厲查處各類環境違法行為，切實防控危險廢物不規范管理導致的各類環境風險。將地方政府對危險廢物管理職責落實情況、危險廢物處置能力規劃建設情況、危險廢物環境風險應急應對情況作為規范化管理督查考核的重要內容，提升地方政府的責任意識。

5.2完善制度設計，優化危險廢物環境管理體系

啟動《固體法》修訂研究工作，全面系統梳理危險廢物污染防治制度，細化完善制度設計，結合新形勢優化制度內容，修正相關法律條款。修訂《危險廢物經營許可證管理辦法》，對“國家對危險廢物經營許可證實行分級審批頒發”的審批權限予以重新界定，在危險廢物經營方式中補齊利用類型并細化利用危險廢物的準入條件，將廢鉛酸蓄電池等社會源危險廢物及其他產生量小、面廣或因無處置能力需統一收集轉移的危險廢物納入收集經營許可證管理。進一步完善危險廢物鑒別標準，建立危險廢物鑒定程序。適時擴大《國家危險廢物名錄》中豁免管理的危險廢物種類，進一步明確豁免條件。對廢礦物油、廢有機溶劑、廢含銅蝕刻液等高利用價值的廢物類別，制定專項污染控制技術政策和技術規范，建立健全危險廢物綜合利用產品的質量標準體系，明確產品中有毒有害物質含量限值，促進無害化綜合利用。

5.3夯實管理基礎，提高危險廢物環境監管效能

一是完善廢物產生情況統計機制。統籌環統、排污申報和危險廢物申報登記等統計體系，完善危險廢物統計制度，以落實產廢企業責任、規范臺賬記錄和強化信息化手段為核心，準確核定危險廢物基數，為危險廢物管理和宏觀決策打好基礎。結合第二次污染源普查工作，開展區域危險廢物產生源調查，建立危險廢物種類、數量、分布、流向等基礎數據庫。選取化工、有色金屬冶煉、染料等重點產生行業，研究危險廢物產生種類、系數、規律及核查方法，為危險廢物管理提供技術支持。

二是做好建設項目源頭管控。出臺相關細則和標準，加強對環評機構的業務培訓，規范新建危險廢物環境影響評價預測分析內容，嚴肅處理在涉危險廢物章節故意錯評、漏評的環評編制單位和人員。針對已建環評報告中存在遺漏、錯誤等情形，通過環境影響后評價、補充環評或者危險廢物規范化管理核查、完善管理計劃等措施予以修改完善。

三是加強隊伍建設。加強基層危險廢物管理隊伍建設，配齊配強管理人員，提升危險廢物監管能力。加大培訓力度，定期組織專家開展各地管理人員和技術人員的集中培訓或經驗交流，使其了解和掌握國家關于危險廢物管理的新動向、新要求、新措施，提高全國危險廢物環境管理水平。

5.4加強處置能力建設，推動危險廢物利用處置行業升級

以各地編制“十三五”規劃為契機，以焚燒、填埋等集中處置設施建設、整治為重點，以省級行政區為單元，科學評估區域內危險廢物產生、分布特點和增長趨勢，合理確定危險廢物利用處置單位布局及發展規劃。加快推進集中處置設施建設，在危險廢物焚燒和填埋能力緊張的地區適當補充焚燒和填埋能力，并將焚燒和填埋等集中處置設施作為污染防治基礎保障設施統籌建設。提升醫療廢物處置設施技術水平，淘汰一批設備破舊、工藝落后、無法穩定達標運行的設施，降低環境安全隱患。鼓勵市場投資主體參與，形成一批行業龍頭企業，加快危險廢物利用處置產業化步伐。

5.5創新監管手段，強化執法力度

建立信息化平臺，構建完善統一、科學合理的全過程管控體系，加強企業對危險廢物產生、貯存、轉移、處置等情況的信息公開，接受社會監督。在危險廢物產生單位集聚區或自身管理水平較差的單位可引入第三方力量對危險廢物進行集中式、專業化管理。統一規范臺賬樣式及處罰要求，嚴厲查處不如實申報危險廢物、不建立危險廢物管理臺賬等行為。加強跨省市轉移危險廢物的把關和監管，重點打擊環境危害巨大、社會影響強烈、群眾反映突出的危險廢物污染違法行為。

[1]龍燕.我國固體危險廢物管理與處置發展歷程[J].有色冶金設計與研究，2007，28(2～3)：1-7，17.

[2]王琪，黃啟飛，閆大海，等.我國危險廢物管理的現狀與建議[J].環境工程技術學報，2013，3(1)：1-5.

[3]史偉明，史志偉.關于危險廢物管理的幾點探討[J].環境研究與監測，2015(2)：46-51.

[4]孫紹鋒.強化源頭管理 實現危險廢物的全過程監管[J].環境保護，2009，417：43-44.

Research on Hazardous Waste Utilization and Disposal Present Situation and Strategies Based on Standardized Management

JIN JingLI LushuangJIN XiaoqinZHENG YangGUO Rui

(Solid Waste and Chemicals Management Center of MEP，Beijing，100029)

This article started from standardized management，described such current issues as the generation of hazardous waste，disposal and utilization of the waste.Based on the main issues，the article put forward relevant strategies to perfect prevention rules，strengthen the construction and capability，scientific layout disposal facility.

Hazardous waste；Standardized management；Strategies

金晶，工程師，碩士，主要研究方向為固體廢物管理技術研究

郭瑞，助理研究員，博士，從事固體廢物污染防治技術研究

X21

A

1673-288X(2016)05-0045-04

引用文獻格式：金晶等.基于規范化管理要求下的危險廢物利用處置現狀及管理策略研究[J].環境與可持續發展，2016，41(5)：45-48.