我國農村環境保護現狀及對策研究

賈小梅　彭欣然　杜　靜

(1.環境保護部環境發展中心，北京　100029；2.黑龍江省環保廳，哈爾濱　100029；3.聊城大學政治與公共管理學院，聊城　252000)

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我國農村環境保護現狀及對策研究

賈小梅1彭欣然2杜靜3

(1.環境保護部環境發展中心，北京100029；2.黑龍江省環保廳，哈爾濱100029；3.聊城大學政治與公共管理學院，聊城252000)

近年來，我國農村經濟發展迅速，農村生活方式和生產方式的逐漸轉變，農村環境問題的形態不斷變化。雖然，相關部門出臺了一系列農村環境保護政策，建設了一大批農村環保基礎設施等，但應對措施仍滯后于解決農村環境問題的實際需求。針對目前農村環境保護的現狀和問題，提出五點對策建議：一是國家層面以農村環境保護為主題，適時出臺文件，凸顯國家意志；二是進一步加大資金投入，盡早實現全國村莊環境綜合整治全覆蓋；三是落實政府責任，督促地方政府守住農村環境質量底線；四是建立健全農村環保體制機制；五是加強對農民環保培訓和教育，增強農民環保意識和自我保護意識。

農村；環境保護；現狀；對策

我國是農業大國，農村人口多，農村的生態環境與人民的生活質量密切相關。農村環境惡化嚴重阻礙了農村經濟建設以及全面建設小康社會的進程，其治理迫在眉睫。2015年，中共中央、國務院發布《生態文明體制改革總體方案》，強調要堅持城鄉環境治理體系統一，加大生態環境保護工作對農村地區的覆蓋，建立健全農村環境治理體制機制，加大對農村污染防治設施建設和資金投入力度，為進一步推進農村環境保護指明了努力方向，提供了基本遵循和有力保障，標志著農村環境保護站在了新的歷史起點。

1　近年來我國農村環境保護工作進展

近年來，我國農村環境保護工作在農村環境保護政策措施、農村生活垃圾和污水治理、防止工業污染向農村轉移等方面取得顯著成效。

1.1制定了一系列農村環保政策措施

近年來，黨中央、國務院高度重視農村環境保護，連續13年在中央一號文件中對農村環境保護工作提出明確要求[1]。國務院及相關部門出臺了一系列重要文件，要求加快構建城鄉一體的環境治理體系，實現城鄉環境基本公共服務均等化[2]，發布了一系列技術文件(見表1)，指導地方開展農村污水垃圾治理等工作，農村環保工作逐步走上規范化軌道。

1.2建成了一批農村環保基礎設施

2008年國家實施農村環保“以獎促治”政策，累計安排專項資金375億元，指導和推動各地大力開展農村環境連片整治，著重解決農村生活垃圾和污水等突出問題。目前，全國已建成農村生活垃圾收集、轉運、處理設施450多萬個(輛)，生活污水處理設施24.8萬套，畜禽養殖污染治理設施14萬套，對改善農村生態環境起到了重要作用。截至2015年底，全國已有7.8萬個村莊開展環境綜合整治，1.4億農村人口直接受益。同時，全國已建成近4600多個國家級生態鄉鎮和一大批省、市級生態村鎮，有力促進了當地農村環境整治和經濟社會協調發展。

表1　我國農村環境保護管理文件

續表1

類型名稱污染防治行動計劃水污染防治行動計劃土壤污染防治行動計劃大氣污染防治行動計劃技術規范村鎮生活污染防治最佳可行技術指南農村飲用水水源地環境保護技術指南規模畜禽養殖場污染防治最佳可行技術指南(試行)農村生活垃圾分類、收運和處理項目建設與投資指南農村飲用水水源地環境保護項目建設與投資指南農村小型畜禽養殖污染防治項目建設與投資指南農村生活污水處理項目建設與投資指南全國農村環境連片整治工作指南(試行)

1.3防止工業污染向農村轉移

2011年以來，環保部門多次開展環保專項整治行動，關停取締了一大批工藝落后、污染嚴重的小散亂企業。2015年，環保部開展了新《環境保護法》實施年活動，嚴格工業園區和建設項目環評管理，防止落后產能由東部地區向中西部地區、由城市向農村轉移。同時，在全國范圍內組織實施環境保護大檢查，一方面減少城市工業污染，另一方面切斷了農村地區工業污染源頭。

2　我國農村環境保護工作中存在的問題

長期以來，農村環保投入、環境治理、環境監管遠滯后于城市，加之農村污染來源復雜多樣，既有農村生產生活自身污染，又有城市污染轉嫁，呈現點源與面源共存、工業與農業疊加、新舊污染交織的態勢，“垃圾圍村”、污水橫流、企業亂建亂排等現象在不少地方依然相當突出，嚴重影響人民群眾安全和人居環境質量。

2.1農村生活污染治理設施建設嚴重滯后

目前，我國有行政村約59萬個，已開展過農村環境綜合整治的行政村有7.8萬個，僅占13%。日本、德國等發達國家農村垃圾已基本實現全處理，污水處理率超過80%。垃圾污水基礎設施嚴重欠缺，導致不少農村地區人居環境臟亂差，群眾反映十分強烈。

2.2農業生產污染和城市污染轉移問題突出

一方面，我國農村內源性污染嚴重，化肥、農藥利用率分別為35%和36%[3]，低于國外平均水平十多個百分點；農膜回收率不足三分之二，畜禽糞污有效處理率不到一半，秸稈焚燒現象嚴重[4]。同時，農村地區建設了大量企業。另一方面，隨著城市工業“退二進三”、東部地區產業向中西部地區轉移力度加大，城市工業“三廢”和生活污染等外源性污染向城鄉接合部和鄉村加速擴散，不少城市在農村地區不規范建設垃圾處理場，違法傾倒工業固體廢棄物，把污染嫁禍于農村；中西部一些農村地區項目準入門檻低，大量小散亂企業進村入戶，進一步加劇了農村環境污染。

2.3農村環境污染加重影響農村飲水安全和公眾食品安全

我國農村環境形勢不容樂觀，農村飲用水水源地水質較差，地表水環境質量欠佳，部分地區土壤重金屬超標問題突出[5]。第一次全國土壤污染狀況調查表明，全國土壤點位總超標率為16.1%，其中耕地超標率為19.4%，主要污染物為鎘、汞等重金屬及滴滴涕、多環芳烴等有機物[6]。近年來，一些地方相繼出現癌癥村、血鉛超標、鎘大米、毒韭菜等事件，突出反映了農村環境污染的嚴重性。

3　導致農村地區出現上述突出環境問題的主要原因

3.1對農村環保工作重視不夠

“重城市、輕農村，重點源、輕面源，重建設、輕管理”的觀念在不少地方政府還普遍存在；一些地方農村環保工作主動性不強，“等、靠、要”思想嚴重，工作部署不清晰，責任主體不落實，治理措施不具體，導致農村環境保護和污染治理明顯滯后于農村經濟社會發展，歷史欠賬多，新賬壓力大。

3.2農村環保基礎設施嚴重不足

資金投入問題是農村環保難題，農村環境治理投入模式和機制不健全，運行經費無保障。近年來，中央財政累計投入農村環保專項資金375億元，帶動了地方上千億元農村環保投入，建成了一大批農村生活垃圾、污水處理設施，但全國59萬個行政村中，僅有13%的村莊實施了農村環境綜合整治。部分已完成整治的村莊，由于運行經費缺乏、管理不到位，設施無法正常運行，財政資金績效未得到充分發揮。

3.3農村環保工作體制機制不健全

農村環境問題點多面廣，類型多樣，涉及多個部門，存在職責交叉、責任不清等問題。環保部門統一監督管理和相關部門分工負責的工作機制亟待建立。基層環保部門工作力量十分薄弱，絕大多數鄉鎮沒有專門的環保工作機構，缺乏必要的裝備設備，難以進行有效管理，導致一些農村污染治理設施設備閑置或者運行不正常。針對農村生態環境保護，國家層面還沒有專門的法律法規。農村環保治污工作中不少標準、規范不健全，扶持畜禽養殖污染治理、秸稈綜合利用等政策措施不到位。另外，各地在推進農村環保工作中，主要依靠行政推動，農民群眾主體作用未得到充分發揮，村民參與環境治理責任感不強，缺乏內生動力。

4　對策建議

改變我國農村落后生產生活方式，推動環境綜合整治，改善農村人居環境，既是大事，也是難事。做好農村環境保護工作，既要做好頂層設計，又要鼓勵基層創新；既要堅持政府主導，也要推動市場運作；既要注重激勵引導，又要強化約束監管。為此建議：

4.1中央層面以農村環境保護為主題，適時出臺文件，凸顯國家意志

鑒于農村環境問題涉及面廣、治理難度大、政策性強，建議中央出臺文件進行專門部署，明確農村環境保護工作方針，完善體制機制，強化地方各級黨委政府責任，加大“以獎促治”政策力度，以改善農村環境質量為根本目標，下更大決心、花更大氣力抓好農村環境保護和污染治理。

4.2進一步加大資金投入，盡早實現全國村莊環境綜合整治全覆蓋

目前仍有51萬個行政村尚未開展環境治理，垃圾污水處理設施嚴重匱乏，城鄉環境基本公共服務均等化任務繁重。建議中央財政在近年來每年60億的基礎上，進一步加大力度，重點支持農村環境質量改善要求較迫切的省份，基本實現農村生活垃圾、污水治理全覆蓋。

4.3落實政府責任，督促地方政府守住農村環境質量底線

將有關農村環境保護目標和綜合整治任務，納入政府的目標責任書，加強督辦，對農村環境質量進行監測與考核。考核結果向社會公開，強化對地方的激勵與約束。推動政府將農村環境保護目標任務納入領導班子政績考核體系，切實落實農村環保主體責任，確保農村環境質量持續向好。

4.4建立健全農村環保體制機制

通過水污染防治法修訂，充實農村環境污染防治制度。結合省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，進一步強化基層環境監管執法力量，加強基層環境執法體系建設，充實人員力量，保障運行經費。建立完善重心下移、力量下沉、保障下傾的環境執法工作機制，加強城鄉環境執法統籌。督促各地大力推進農村環保工作信息公開，及時發布農村地區環境質量信息、環境綜合整治進展情況等，接受群眾監督。

4.5加強對農民環保培訓和教育，增強農民環保意識和自我保護意識

加大農村環境保護宣傳力度，以簡單通俗的方式向農民宣傳，普及環境法律常識，調動農民群眾的積極性，為防治農村環境污染奠定堅實廣泛的群眾基礎。鼓勵公眾加入自我收集、參與舉報、愛護家園等活動，充分利用12369微信舉報系統，保持對各類環境違法行為的強大震懾，使違法違規工業企業無處藏身。

[1]李冬艷.關注農業農村環境保護-2004年以來中央一號文件關于農業農村環境保護問題綜述[J].環境保護與循環經濟，2014，34(4)：4-10.

[2]金書秦，韓冬梅.我國農村環境保護四十年：問題演進、政策應對及機構變遷[J].南京工業大學學報，2015，14(2)：71-78.

[3]環境保護部.2015年土地與農村環境[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/hjzl/trhj/201606/t20160602_353282.shtml.

[4]農業部計劃司.關于印發《全國農業可持續發展規劃(2015-2030年)》的通知( 農計發[2015]145號)[EB/OL].http：//www.moa.gov.cn/ztzl/mywrfz/gzgh/201509/t20150914_4827900.htm.

[5]馬廣文，王曉斐等.我國典型村莊農村環境質量監測與評價[J].中國環境監測，2016，32(1)：23-29.

[6]環境保護部.全國土壤污染狀況調查公報[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/t20140417_270670.htm.

On Status and Countermeasures of Rural Environmental Protection

JIA Xiaomei1PENG Xinran2DU Jing3

(1.Environmental Development Centre of MEP，Beijing 100029；2.Environmental Protection Department of Heilongjiang Province，Haebin 150000；3.School of political science and public administration of Liaocheng University，Liaocheng 252000)

In recent years，with the rapid development of China's rural economy，and the gradual transformation of rural life style and production patterns，the environmental problems in rural areas continue to change in forms.Although relevant departments have introduced a raft of rural environmental protection policies，and developed a large number of rural environmental protection infrastructure，the response measures still lag behind the actual needs for solving the rural environmental problems.Hence，we propose the following five countermeasures to protect the rural environment，in light of the status quo of the environmental problems in the countryside：first，national-level documents need to be introduced on the protection of rural environment，in order to demonstrate the State will；second，financial inputs need to be dramatically increased，so that the integrated village environment management will be carried out on a national scale；third，the governments need to take the responsibility for environmental protection，and local governments need to be urged to observe the bottom lines set for rural environmental quality；fourth，it is necessary to establish and perfect the schemes and mechanisms of rural environmental protection；fifth，efforts need to be made to strengthen the farmers’ environmental protection training and education，enhance farmers' consciousness of environmental protection and awareness of self-protection.

rural；environmental protection；status；countermeasures

賈小梅，工程師，研究生，研究方向為農村與農業環境保護

X21

A

1673-288X(2016)05-0042-03

引用文獻格式：賈小梅等.我國農村環境保護現狀及對策研究[J].環境與可持續發展，2016，41(5)：42-44.