城市與土地

齊林立　范曉芳

摘 要：經濟取得快速的發展，城市化進程的加快帶來土地資源短缺，由此帶來房地產市場的諸多問題。文章就土地經營中政府應扮演的角色以及如何使城市土地地盡其力，嘗試著進行了思考和探索。

關鍵詞：土地置換；城市政府；城市規模；土地資源利用

近年來，隨著交通、能源等基礎設施建設以及城鎮化的推進，中西部地區“失地農民”問題也越來越突出。土地是農民的命根子，而土地補償安置費對農民來說就是“保命錢”。我國現行的土地管理法規定：對征地農民的補償，按前3年農業的平均產值來計算。但是，近幾年農產品價格不斷下降，農產品出現“賣難”，按法定標準算出來的補償標準太低，根本不能解決失地農民的長遠生計。由于被征地農民的文化素質和勞動技能普遍不高，參與市場競爭能力差，對市場的應變能力有限，一旦失去土地，也就失去了最基本的長期生活保障。加之部分農民缺乏長遠打算，往往在短期內就“坐吃山空”，相當一部分人落到了生活無著的困境。貨幣化安置的通行做法不能使農民“失地有業”，農民也無法用這么低的補償去創業。

1 城市化進程的加快帶來土地資源短缺

從地域上看，城市土地有三個層次，第一層次是城市市區（建成區）的土地，即城市建設用地，第二層次是城市規劃區內，目前大部分仍為農副業生產和村鎮占用的土地，第三層次是城市行政區的土地，包括城市規劃區和城郊土地。就城市化過程中的土地需求與供給看，土地需求方面主要是城市建成區的土地需求，即城市發展過程中因工業、商業、服務業、居民、學校、醫院以及交通、綠地等公共設施等建設所引致的土地需求。而城市土地的供給則為城市范圍了提供給人們可資利用的各類生產和生活用地的數量，其中包括現在已經利用的和將來可供利用的土地數量，以及可供每一項用途的土地數量。當然，自然供給是最基本的因素，是城市土地經濟供給的基礎和前提。其次，城市建設的存量土地十分有限。所謂城市存量土地是相對于城市增量土地而言。廣義的存量建設土地是指在城市地域內已利用和已征用或出讓但未充分利用的非農國有土地的總和。狹義的存量城市建設土地主要是指已征用、出讓或確定使用方向但尚未充分利用的非農國有建設用地。

2 經營土地，政府應扮演什么角色

自2002年始，我國許多城市的決策者，開始熟練地用起了兩個新名詞：“經營城市”和“經營土地”。這兩個新名詞以不可阻擋的步子走進了國土資源管理工作中。國土資源部土地利用司副司長束克欣曾經指出：“經營土地是土地使用制度改革深化的結果，比土地有償使用制度的內容更加豐富。”“經營土地不僅僅是招標拍賣一個方面的工作，更不是大量供應房地產項目開發用地，而是要通過建立良好的土地市場環境，實現城市土地資源的優化配置，為城市經濟提供可持續發展的資源保障。”可以說，如果不是把城市土地經營作為一個整體、一個系統去考量，而僅僅是為了從中獲取巨額的土地收益，簡單地“以地生財”，那么這種短視必然給城市運營帶來負面影響；相反地，認識到經營土地的社會整體功能，才能擁有一個更為廣闊的城市經營天地。

綜合部署，開發具有本地特色的城市，是政府做好經營土地工作的更高要求。一個城市的整體規劃如何，關系到該城市今后經濟命脈和發展方向。隨著城市的發展，城市承載能力、城市綠化、環境建設等，已不能滿足現代城市的要求，為此政府部門對城市土地要搞再開發。因此，政府須根據各自的地方特點，因地制宜，揚長避短，建設具有地區特色的新型現代城市。只有這樣，才能合理利用和珍惜有限的土地資源。

政府在開發城市時，應該本著讓每一寸土地都發揮其價值的原則，將均衡協調開發與合理布局相結合，認真調查，對土地評定等級，規劃后開發利用。對閑散土地要及時開發，充分利用低利用率土地開發，特別是在城市新區開發過程中更要綜合考慮。各地區政府還應該制定結合實際情況的法律規范，大力宣傳和普及節約利用土地資源，才可能發揮土地擁有的潛力。

3 城市土地，地盡其力

城市土地是城市經濟發展的最基本要素，是城市各種資源配置的載體。由于多年來城市政府未能按照資產經營規律對土地予以經營，致使城市土地資源的利用與“地盡其力，物盡其用”的要求還相距甚遠。在城市管理概念不斷發展的今天，作為“城市經營”重要組成部分的“土地經營”，已經引起了城市政府的重視。城市政府經營土地主要是指政府在保留城市土地所有權的前提下，通過對城市土地的使用權、經營權等相關權力的市場化運作，解決土地利用效率低下、城市建設資金短缺、城市發展無序的新思維。

對國有土地，可以采取四種方式予以儲備：征，對城鎮規劃區內建設用地實行分批次成片轉用，通過儲備和前期開發，使國有土地資產保值增值；收，對閑置兩年以上的土地實行無償收回，對改變用途的土地實行評估作價收回；購，對低效利用的土地實行協議作價收回；換，通過置換方式進行儲備。對有償收購的土地，收購儲備方式有三種：一是買斷，即一次或幾次將土地及其附屬物補償費交付原土地使用者后進行儲備，適時出讓或開發成熟后出讓；二是定金收購，先給予原土地使用者定金，約定補償方式和價款，待土地出讓時再付給補償費。三是預定收購，只約定補償方式和價款，待出讓后再付給補償費。

對集體土地的儲備，就是對城市郊區農村集體所有制土地和村莊進行改造、再利用的過程，其重點和難點在于“城中村”的改造。“城中村”是在城市總體規劃內仍然保留和實行農村集體所有制、農村經營體制的農村社區。“城中村”問題已經嚴重影響到城市化進程的推進，影響到城市整體功能的發揮。

土地開發的首要任務就是變農村集體所有土地為城市國有土地，變農用地為建設用地。對集體用地的儲備以及對“城中村”的改制與改造就是近郊區的城市化進程。對城市郊區農村集體所有制土地和村莊占地進行統一報批，按計劃分批辦事征用，可以確保城市規劃的順利實施；通過制定統一的村莊拆遷補償標準可以有效控制征地費用上漲，使土地開發帶來的收益最大限度地留歸政府。

土地是一種稀缺性資源，城市土地作為城市資源匯集、優化配置的載體是城市的主要資產。土地的價值在于吸附的物化勞動，城市土地的勞動投入的高密度決定了城市土地價值的不斷提升，在同一塊土地上因追加勞動形成的價值即級差地租是城市土地財富產生的主要源泉。對城市土地追加的勞動越多，可以收取的地租越多，從經濟角度分析可以得出結論，對城市土地進行熟化配套，完善市政基礎設施配套可以獲取最大的土地出讓價格，實現政府作為城市土地所有者的收益最大化。

參考文獻

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