未來五年“三農”發展的重點與建議

郭翔宇

習近平總書記在今年的全國“兩會”上參加黑龍江代表團審議時，非常關心“三農”，并表示將來去了肯定要看農業?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的決勝階段。“三農”是全面建成小康社會的短板，而且是短板的大頭和重頭，如期實現全面建成小康社會目標，首先要補“三農”短板。根據黨的十八屆五中全會精神和當前“三農”形勢，“十三五”時期，我國“三農”發展的主要任務是：實現農民收入翻番目標，縮小與城市居民收入差距；創新農業經營方式，大力推進農業現代化；推動城鄉協調發展，提高新農村建設水平。

一、農民問題：重點是促進農民收入持續較快增長，縮小城鄉收入差距

全面建成小康社會，兩個最重要的數量指標之一是到2020年城鄉居民人均收入比2010年翻一番；同時，進一步縮小城鄉居民收入差距。實現城鄉居民收入十年翻一番的目標，年均增長速度需在7.2%以上。在過去的2011年至2014年，城鎮居民人均可支配收入年均增長7.9%，2015年增長6.6%，在“十三五”期間至少達到6.7%。在經濟下行壓力下，實現這樣的增長速度難度較大。對于農民人均純收入翻一番的目標，從“十二五”時期的實際增長情況來看，應該是容易達到的。2011年至2014年農民人均純收入年均增長了10.1%，2015年增長6.9%，在“十三五”期間達到4.9%即可實現翻番目標。如果按照農民收入增長和經濟增長同步的要求，農民收入年均增速應在6.5%以上。因為我國國內生產總值“十二五”時期年均增速為7.8%，“十三五”時期需達到6.5%方可實現“翻一番”目標。如果城鎮居民收入能夠如期實現“翻一番”目標的話，要進一步縮小城鄉居民收入差距，農民收入則應該增長更快一些，至少需達到6.7%以上。由此可見，農民收入在“十三五”時期要實現“翻一番”目標相對容易，但要與經濟增長同步，要進一步縮小城鄉居民收入差距，則具有很大難度。特別是在目前國際大宗農產品價格低迷、國內庫存積壓嚴重的情況下，持續較快增加農民收入難度更大。

習近平總書記強調，小康不小康，關鍵看老鄉。他還指出，“檢驗農村工作成效的一個重要尺度，就是看農民的錢袋子鼓起來沒有”。全面建成小康社會，重點和難點在于持續較快地增加農民收入，縮小城鄉居民收入差距。從當前實際情況和今后一個時期的發展趨勢來看，有以下幾個問題值得特別關注：

一是農民收入沒有城鎮居民工資性收入那樣的正常剛性增長機制，不會是一直增加的。受農產品價格下跌、自然災害等因素影響，農民收入會出現下降。去年，因國家臨時玉米存儲收購價格下調0.11元/斤，黑龍江省玉米種植戶戶均減收3300元左右，人均將減少收入1100元左右。因此，如何完善農民收入增長的支持政策體系，建立農民持續較快增收的長效機制，是解決這一問題的關鍵。特別是對于農產品主產區，更應高度關注農民經營性收入增長問題。

二是近年來城鄉居民收入相對數差距在逐漸縮小的同時，絕對數差距還在不斷擴大。從2010年開始，農民收入增長速度超過城鎮居民，城鄉收入相對數差距逐年縮小，特別是2014年首次降至3倍（2.92：1）以下，而此前已連續12年在3：1以上。但是，現在的相對數差距2.9：1還是很大，遠遠高于發達國家1.5：1的水平。另一方面，更主要的問題是城鄉居民收入的絕對數差距一直在不斷擴大。2010年城鄉居民收入相對數差距為3.23：1時，絕對數差距為13190元，這個差距是農民人均純收入的2.23倍；2015年相對數差距縮小到2.9：1時，絕對數差距擴大到了20423元，比2010年又增加了7233元，增長了54.8%。到2020年，如果城鄉居民收入同時翻一番的話，二者相對數差距還是3.3：1，但絕對數差距將再擴大1倍。按2010年價格計算，將由13190元增加到26380元。即便“十三五”時期繼續保持近年來城鄉居民收入相對數差距不斷縮小的趨勢，二者的絕對數差距也會繼續擴大。只有城鄉居民收入相對數差距縮小到2：1以下時，絕對數差距才會減小。

三是農村還存在5575萬貧困人口，實現農村貧困人口全部脫貧是“十三五”時期全面建成小康社會的最大短板和最艱巨的任務。從黑龍江省情況來看，在現行標準下，有28個貧困縣、211萬農村貧困人口。打贏扶貧攻堅戰，要多管齊下，采取綜合舉措，精準施策，但關鍵是建立長效機制助農增收?；谝陨戏治?，“十三五”時期，在促進城鄉居民收入翻番過程中，要加快農民收入增長速度；在加快農民收入增長的基礎上，要積極縮小城鄉居民收入差距；在縮小城鄉居民收入相對數差距的同時，要努力降低城鄉居民收入絕對數差距擴大的程度。在具體政策建議上，一要擴大農業合作化、組織化、規?；洜I程度，通過降本增效、優質優價等方式增加農民經營性收入。二要促進農民充分就業，增加農民工資性收入。一方面，進一步推進農村富余勞動力轉移就業，加快農村轉移人口市民化進程；另一方面，對于農村務農人員，幫助其充分利用剩余勞動時間，特別是在北方農產品主產區較長農閑時期，創造更多的就地或就近就業機會。三要推進農村土地制度、宅基地制度、集體產權制度改革，增加農民財產性收入。四要加大農業補貼力度，完善農村社會保障制度，增加農民轉移性收入。五要加快發展政策性農業保險，積極探索實施農產品目標價格補貼，防范、減輕農民因自然災害和市場風險而對收入的不利影響。六要根據農村貧困原因，對癥下藥，精準扶貧，實現農村貧困人口全部脫貧。

二、農業問題：重點是促進土地規模流轉，大力推進農業現代化

農業是全面建成小康社會、實現現代化的基礎?！笆濉睍r期農業發展的主要目標和任務是大力推進農業現代化。實現農業現代化，必須突破規模狹小、經營分散的小農經濟的限制，培育新型農業經營主體，發展適度規模經營。在農村家庭承包經營體制下，土地流轉是農業適度規模經營的基本途徑。在各地農地流轉實踐中，存在農戶之間的分散流轉、新型經營主體與承包農戶之間的規模流轉等多種模式。但是，不同經營主體參與農地流轉具有不同的特點，具有不同的績效水平和適應性，具有不同的制約因素和發展趨勢。

對比分析，農戶之間的土地分散流轉有助于通過勞動力轉移和經營規模擴大增加流轉雙方農戶的收入。但是，這種分散流轉模式對于糧食增產和提高農業現代化水平作用較小。新型經營主體與承包農戶之間的規模流轉既能夠增加農民收入，還有助于通過經營主體組織化和經營規模適度化而提高農業生產的機械化與科技化水平，進而通過提高糧食單產水平和增加糧食總產量而有助于更好地保障國家糧食安全。因此，新型經營主體與承包農戶之間的規模流轉是更有效率的模式。在新型農業經營主體中，農民合作社作為農民自愿聯合而組成的農民自己的群眾性經濟組織，相對于個體的家庭農場和非農民所有的企業而言，更符合農民和現代農業發展的需要，具有更好的發展趨勢和前景。

但是，在實踐中，與普通農戶之間的分散農地流轉相比，新型農業經營主體流轉土地進行規模經營卻面臨一些特殊困難。一是土地流轉期限短，且不穩定；土地規模流轉價格高于農戶間的分散流轉價格，并逐年上漲。二是生產經營資金缺口大且貸款難。家庭農場、農民專業合作社等新型農業經營主體除了需要購買各種生產資料外，還需要建設晾曬、烘干、倉儲、保鮮、冷凍等設施和購買更多農機設備，因而生產經營資金需求量比普通農戶大得多，但由于缺乏抵押物或者抵押物不符合要求，難以從銀行獲得足夠的貸款，資金缺口大。三是經營風險相對集中且受災后損失大、恢復難。新型農業經營主體由于經營規模大，生產經營投入多，面臨的市場和自然風險更加集中，如果農產品價格下降幅度較大或遭受自然災害，經濟損失更大，恢復生產更加困難。特別是新型規模經營主體經營的耕地多是流轉普通農戶的承包地，在成本支出上要比普通農戶多一項高額的轉包費，單位面積耕地的經營收益相對要低。

為有效解決新型農業經營主體在進行土地流轉和適度規模經營中的特殊困境，加快推進農業現代化，提出以下政策建議：

1.建立激勵農地規模流轉與經營的專項補貼政策。對于專業種植大戶、家庭農場和生產經營型農民專業合作社，在轉入耕地達到一定規模和年限時，可給予專項農業規模經營補貼。建議在實際經營規模達到本省戶均承包地面積10倍以上，轉入土地年限較長，經營穩定的，可按照糧食直接補貼標準的一定比例給予專項補貼。這樣，既能激勵經營能力強的農民和農民合作社轉入小農戶的土地，形成新型規模經營主體，又是對土地實際經營者的有力支持。

2.建立鼓勵長期全部轉出農地的專項補償政策。農地流轉取決于流轉雙方農戶的意愿和行為，但關鍵在于轉出方。對于長期全部轉出自己承包地的農戶，建議國家給予一定標準的專項財政補償。這樣，有利于承包土地規模較小的農戶和能夠外出打工的農戶更愿意把自己的承包地轉移出去。同時，鼓勵由于各種原因已不再實際經營承包地的農戶自愿放棄土地承包權，交回村集體。對于這樣的農戶，可給予更高額度的專項財政補償，并由村集體幫助其獲得合理的轉包費。

3.完善促進農地規模流轉的信貸政策。建立在土地流轉基礎上的新型規模經營主體，資金需求量更大，融資更難。為促進農地流轉，針對農業規模經營主體的融資困境和障礙，政府應強化政策支持，并鼓勵和支持涉農金融機構創新、優化農村金融服務。一要解決新型規模經營主體有效抵押物不足問題，為其提供貸款擔保；二要增加貸款額度，滿足其更大的資金需求；三要根據貸款用途，確定不同的貸款期限，特別要延長固定資產貸款期限；四要給予利率優惠。

4.完善促進農地規模流轉的保險政策。現代農業保險是一種適應農業產業化發展的風險管理機制，對促進和保障各地農地有序健康流轉具有積極作用。根據糧食主產區縣級財政資金普遍緊張的實際情況，建議提高中央、省級財政對糧食主產區政策性農業保險保費的補貼比例，取消縣級財政補貼。整合使用涉農資金，對達到一定規模和條件的農民專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體給予專項農業保險保費補貼。同時，進一步增加特色農業保險品種，盡快實施價格指數保險，以切實提高農業保險保障水平。

5.實施促進農地規模流轉的農機購置補貼優先政策。農機購置補貼應注重突出重點，向優勢農產品主產區、關鍵薄弱環節傾斜，提高農機化發展的質量和水平，對于規模經營農戶和農民專業合作社，在申請農機購置補貼時給予優先安排。

6.實施促進農地規模流轉的用地和項目扶持政策。一方面，對于通過規模流轉土地建立的種植業大戶、家庭農場、農民專業合作社等新型規模經營主體建設生產設施和附屬設施用地，在政策和指標上應積極支持，按農用地進行管理；另一方面，對于農村土地整理、農業綜合開發、農田水利建設、農技推廣等涉農項目，應積極委托具備條件的規模經營主體承擔。

此外，應進一步健全土地承包經營權流轉的市場體系，完善農村土地承包經營權流轉管理，強化農村土地承包經營權流轉服務。在配套措施上，應創造更多的非農就業機會，推進農村富余勞動力轉移；加強農村職業教育與農民培訓，提高農民經營能力和轉移就業能力；加強法制建設，引導土地流轉規范化、有序化；完善農村社會保障制度，減輕農民對土地的生存依賴；健全農業社會化服務體系，增強土地經營主體的經營能力；強化土地整治管理，實現土地流轉與耕地保護有效對接。

三、農村問題：重點是推動城鄉協調發展，提高新農村建設水平

自黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務之后，十多年來，隨著農民收入的較快增長和農業現代化的不斷推進，新農村建設取得了明顯成效。全面建成小康社會，基礎和關鍵在農村，沒有農村和農民的全面小康就沒有全國人民的全面小康。為此，“十三五”時期，必須從根本上改變農村落后面貌，進一步提高新農村建設水平。加快新農村建設，在內容上應包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設，進行“五位一體”的綜合建設和全面發展。提高新農村建設水平，一方面要充分發揮農民的主體作用，依靠農民自身的積極性和創造性來推動現代農業和農村經濟加快發展，激發農村內部發展動力；另一方面要更好地發揮政府的主導作用，依靠政府的制度安排和政策調整推動城鄉協調發展，以工促農，以城帶鄉，實現工農互惠、城鄉一體。

在農村內部，提高新農村建設水平應從培育新型農民、發展現代農業、建設發達農村三方面入手。培育新型農民，就是要不斷提高農民的科學知識和技術水平，提高農民的經營管理和營銷能力，提高農民的規?；徒M織化程度，最重要的是提高農民收入水平和生活水平，實現農民就業充分。發展現代農業，就是要不斷提高農業科技創新能力和科技進步貢獻率，提高現代物質條件裝備水平和農業機械化程度，提高農業生產效率和市場競爭力，最重要的是增強農產品安全保障水平，促進農業可持續發展。建設發達農村，要發展農村經濟，提高農村生產力發展水平；要加強農村民主管理，提高鄉村治理體系和治理能力現代化水平；要維護農村社會穩定，提高農村社會和諧程度；要繁榮農村文化，提高鄉風文明程度；要建設美麗鄉村，提高農村宜居程度。

加快建設新農村，提高新農村建設水平，必須從根本上改變城鄉二元結構，推進城鄉協調發展。必須通過城鄉協調發展，形成以城帶鄉、以工促農的新型工農城鄉關系，為農村發展和新農村建設創造外部拉動力量和條件保障。推進城鄉協調發展，首先，要牢固樹立協調這一新的發展理念，從宏觀全局上深刻認識協調是持續健康發展的內在要求，正確處理國民經濟和社會發展中的重大關系，解決城鄉發展不平衡問題，不斷增強發展整體性。其次，要切實把協調發展理念落實到農村發展實踐之中，用協調發展理念引領農村發展行動?？偟囊笫牵獜膽鹇运枷牒涂傮w發展思路上把農村經濟和社會發展納入國民經濟和社會發展全局之中與城市發展進行統籌謀劃，綜合考慮，改變過去工農分割、城鄉分治的管理體制，突破就農業論農業、就農村論農村的傳統框架，在推動工農、城鄉良性互動中充分發揮以工促農、以城帶鄉的作用，最終實現城鄉一體化目標。

推進城鄉協調發展的基本思路。一要進行制度創新，完善城鄉協調發展體制機制。推進城鄉協調發展必須從制度上破除城鄉分割的二元社會經濟體制，重點從國民收入分配、財政金融、戶籍、土地、勞動就業、社會保障等方面進行制度創新和政策調整，并建立完善相應的財政投入機制、資源優化配置機制、宏觀協調機制及立法保障機制。二要促進城鄉公共資源均衡配置，實現城鄉基本公共服務均等化。實現城鄉基本公共服務的均等化是實現城鄉協調發展的基本保障，重點是合理調整國民收入分配結構和財政支出結構，統籌規劃城鄉基礎設施建設和教育、文化、衛生醫療、社會保險等社會事業發展，加大向農村的財政傾斜和投入力度。三要保障農民生產要素權益，推進城鄉要素平等交換。保障農民在勞動要素交換上獲得平等權益，重點是要改革城鄉不平等的就業和勞動報酬制度，實現農民工與城鎮職工的同工同酬；保障農民在土地要素交換上獲得平等權益，重點是要建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，提高農民在土地增值收益中的分配比例；保障農民在資金要素交換上獲得平等權益，重點是要完善農村金融服務渠道和體系，使金融機構從農村吸收的存款主要用于農業農村發展。同時，應制定支持政策，鼓勵、引導城市資金、技術、人才、項目等向農村流動。