北京市豐臺區食品市場巡查機制建設經驗談

●許正虹/文

北京市豐臺區食品藥品監督管理局

作為城市“菜籃子”工程的支柱，農副產品批發市場有效地解決了城市蔬菜、肉禽、魚蝦等農副產品的供求矛盾，不僅對保證和豐富人民群眾生活起到了十分重要的作用，而且對促進周邊地區農業產業結構調整，促進流通和消費，起到了無可替代的作用。但從不斷被媒體曝光的食品安全事件中可以看出，下至小作坊、小經營戶，上至國際連鎖企業都敢冒天下之大不韙，以身試法的事態表明了當前食品安全形勢依然嚴峻。農副產品市場批發作為食品流通領域的重要載體，一旦發生食品安全事故，后果將不堪設想。市場主辦方作為食品集中交易市場的開辦者，是食品安全第一責任人，更應積極履職，充分發揮作用，對市場內食品經營者的經營行為、制度落實等方面開展監督檢查，強化市場食品安全控制，提高食品安全水平，有效降低食品安全事故和風險。

食品市場管理常見的問題

一是市場發展水平參差不齊，市場數量多，但規模偏小、經營環境差。經營設施簡陋，交易手段落后。絕大多數的農副產品批發市場經營服務設施簡陋，不配套，尤其缺乏貯藏保鮮設施。

二是企業管理水平較低。第一，市場主辦方是履行食品安全的第一責任人，但企業并沒有全面履行相關規定，食品安全管理意識淡薄；第二，市場食品安全管理人數設置上不符合市場發展的需要，缺少具有專業知識的管理人員，多數市場都聘請臨時人員或退休工人管理市場，從勞動強度到管理理念都不能達到企業管理的需求。

三是市場內經營主體文化程度低，業務經營存在盲目性。目前農副產品批發市場的主體絕大多數是分散的農民，他們經營規模小，經濟實力弱，缺乏專門的經營知識，且大都不具備法人資格，在業務經營上存在著嚴重的自發性和盲目性。一方面，他們在市場交易中往往處于不利地位，對風險的承擔能力也很有限；另一方面，在市場的嚴重競爭中受利益的驅使，經營假冒偽劣商品的事件時有發生，嚴重損害了消費者的利益。

農副市場常見的三種管理模式

食品安全辦公室直管模式

特點：食品安全辦公室負責日常管理制度、管理措施的制定，包括繼續完善市場管理檔案和市場商戶檔案工作，做到底數清、情況明；開展日常有效管理工作，督促商戶嚴格落實索證索票、進貨檢查驗收、臺賬登記等制度，對食品冷藏銷售、現場制售等經營行為開展重點檢查。具體制度落實、日常管理則由各廳管理人員執行。

弊端：管理和具體執行部門分離。食品安全辦公室對各廳管理人員并不直管，對各廳管理人員日常管理行為沒有約束力，對其工作無法進行有效考核，食品安全工作執行度不強。

三層級縱向管理模式

特點：北京市豐臺區農產品中央市場推行三層級縱向管理取得一定成效。具體管理模式即一層級市場總部下設廉政稽查辦公室，二層級食品安全辦公室及市場服務部，三層級區域食品安全管理員。中央市場分為1、2、3、4區和A廳一層區，每區設置6名食品安全管理員，每名食品安全管理員負責50余家商戶。每天三層級區域食品安全管理員對商戶證照懸掛、產品公示、臺賬記錄、進貨票據、廠家資質備案等內容進行日常檢查。二層級食品安全辦公室每月制定對200家商戶的抽查任務，監督檢查三層級區域食品安全管理員日常管理工作成效，將抽查中存在的問題反饋到三層級區域食品安全管理員。一層級廉政稽查辦公室，對整個市場食品安全工作進行抽查和突擊檢查，對檢查中發現的問題予以公示，對涉及的二層級和三層級相關人員通報并扣分，分值直接與當月績效工作掛鉤（1分=1百元）。通過在市場中實施三層級縱向管理，有效開展了市場的自律準入，極大地提高了管理人員的責任意識，真正將食品安全責任落到實處。

優勢：多部門職能整合形成廉政稽查辦公室，在食品安全管理、檢查職責認領和貫徹執行等方面實現信息等資源的共享，形成“一體化”管理格局，利于凝聚食品安全管理合力。

弊端：巡查內容的制定易出現不全面、不專業的情況。

小型食品交易零售市場的管理模式

特點及弊端：小型食品交易零售市場一般設立兼職食品安全員，只能協助食品監管部門做一些日常工作。由于對相關食品法律法規、政策了解不清楚，缺乏專業知識，對存在的食品安全隱患沒有充分認識，對日常管理、監管巡查落實不到位。

食品安全監管市場巡查機制可實現監管良性互動

市場巡查是政府行政部門開展市場監管的重要手段，食品安全監管工作最終也要通過市場巡查來落實。目前，北京市豐臺區食藥監管局采用的責任制巡查體系是將食品安全監管日常巡查和崗位目標責任相結合，日常巡查與階段性食品安全監管任務相結合的食品安全監管巡查制。通過制定出詳細的食品安全巡查全年工作計劃、季度工作計劃、月工作計劃和周工作計劃，然后通過“食品安全工作任務部署單”下發給各巡查組，巡查員按照任務單執行巡查監管任務，豐臺區食藥監管局食品安全監管領導小組對任務落實情況進行考核監督匯總后進行分析，根據風險點和風險等級制定下階段工作任務，從而實現了上下良性互動，責任推動落實的良好工作局面。

作為食品集中交易市場的管理人員，食品安全管理員往往是從逃避監管部門檢查的角度看待問題，而不是去發現和改正自己的食品安全隱患。不能站在相對中立的角度，只是從局限的自身經濟利益出發，是目前市場食品安全管理存在的主要問題。如何避免食品安全管理員的懈怠和規避監管部門的檢查，在市場建立類似行政管理部門的食品安全監管市場巡查機制，是一個值得探索的監管思路。市場內建立巡查機制使市場內的食品安全隱患能夠被更及時地發現，市場管理者能夠及時采取措施，將風險防患于未然。結合市場經營實際，在市場建立類似行政管理部門的市場巡查機制，需要找到一個真正切合實際的契合點。

在全國食品藥品監督管理暨黨風廉政建設工作會議上，國家食品藥品監督管理總局表示，在風險管控上，將把問題導向貫穿于食品藥品監管的全過程和各項業務工作之中，建立健全風險評估研判、風險清單掛賬銷賬、風險分級分類等機制。從中不難看出，食品安全工作更加注重“把事后查處、被動救火式的監管，轉變為主動排查、預防為主的模式”。

結合國家食藥監管總局2015年重點工作和市場經營實際，在市場建立巡查機制，可以以風險管控為契合點，推行“雙層巡查記錄”制度和“層級管理”模式。“雙層”即：市場和食藥監管所同步巡查。“層級管理”即：市場主辦方將設立獨立的廉政稽查辦公室，該辦公室直接隸屬于市場最高層，對市場各廳管理員均有權進行監督。具體實施分三個步驟。首先，全面推行市場主辦單位例會制，以月為單位定期召開市場主辦單位例會。會議將統一布置食品安全巡查全年工作任務，任務將全面覆蓋日常監管、專項監管、針對性監管三方面。例會還將根據管理員提供的巡查記錄不定期到管區經營者進行摸底督察，發現有管理不到位的現象將在會議中做通報批評。

其次，在市場全面推行《豐臺區食品集中交易市場管理日志》，豐臺區食藥監管局在轄區食品集中交易市場全面推行《豐臺區食品集中交易市場管理日志》，管理日志全面覆蓋了日常管理中的主體資質、客體資質等方面的檢查。管理日志的推行，使市場巡查員的檢查更加規范、更加全面，有效避免了市場巡查員不知道查什么、怎么查的問題。

最后，突出“雙層”模式的比對效力和層級監督的獨立效力。鑒于市場內食品安全管理員往往是從逃避監管部門檢查的角度看待問題，而不是去真正發現和改正自己的食品安全隱患，在市場內推行“雙層”巡查機制就顯得尤為重要。“雙層”突出的是食藥監管所和市場內巡查員并行的巡查機制，通過將食藥監管所專業、深入地巡查和市場淺顯地巡查進行有效對比，市場主辦方可以對市場食品安全員巡查結果進行評價。市場廉政稽查辦公室作為直接隸屬于市場主辦方最高層，具有獨立的管理效力，對于風險級別高的風險點3次沒有巡查到的將由市場廉政稽查辦公室統一處理。通過雙層對比和層級監督，促使市場巡查員開展有效巡查。

此外，豐臺區食藥監管局將食品安全風險劃分為 “輸入風險、經營風險、管理風險、突發風險”等四類。輸入風險是指經營者客體商品準入風險；經營風險是指經營者主體經營行為存在的風險；管理風險是指市場主辦單位在日常管理過程中存在的風險；突發風險是指由于意外、突發事件引起的風險隱患。日常工作，執法人員將這些風險類別中的風險點逐一排查，對風險隱患點的特征、數量、危害程度等進行評估確定風險分類分級后進行掛賬并制定市場風險隱患臺賬，設定完成時限，明確責任單位和責任人，通過分析，提出擬消除風險點的措施和評估報告。