放開個人繳存住房公積金限制的利弊分析

周翔

2015年6月份，常州市住房公積金管理中心發布實施了《常州市自由職業者、個體工商戶及其雇傭人員等個人繳存住房公積金管理辦法》（下稱《辦法》）。《辦法》最大的亮點之一，就是取消了之前需提供養老保險手冊才能申請辦理的限制，職工只需憑本人身份證即可申請辦理。個人繳存住房公積金的限制得到進一步放寬。

對于政策的放寬，有人歡呼：住房公積金制度對于促進住房保障的作用更加彰顯；也有人表示擔憂：個人繳存限制的放開加劇了原本就已緊張的資金供給。那么，放開個人繳存住房公積金的利弊在哪里？作為管理者，我們又將如何面對？

一、普惠性的政策特點是放開個人繳存的理論依據

《住房公積金管理條例》第三條規定：住房公積金是“國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體（以下統稱單位）及其在職職工繳存的長期住房儲金”，對于個人是否可以繳存住房公積金，并沒有明確規定。那么，個人繳存是否合理合規呢？要弄清楚這一點，我們可以從住房公積金制度的發展歷史、運作機制兩方面進行梳理。

住房公積金制度雖然借鑒了新加坡中央公積金制度，但因該項制度的誕生是伴隨著中國住房改革而產生的，因此最貼近我國住房改革的發展實際。雖然在制度的實施中還存在些許瑕疵，但其在加快住房改革步伐、促進我國住房保障方面所發揮的作用卻為廣大職工群眾所公認。作為一項接地氣的制度，其最大的生命力就在于職工群眾的認同，需要有更多人納入其中。當前，經濟發展速度加快，快速推進的城市化進程對住房保障提出了更高要求。以江蘇省為例，2000年全省城鎮化率僅為42.3%，到2014年末這一比例已達到65.2%，而且根據《江蘇省城鎮體系規劃（2015-2030年）》，至2030年全省城鎮化率將達80%左右。在涌入城市發展的人員中，除了有正式工作的在職職工外，還有大量個體工商戶和自由職業者，他們的住房問題也需要得到正視和解決。因此，無論是面對歷史的發展基礎，還是現實的緊迫需求，住房公積金制度在幫助非在職職工解決住房問題上，都需要發揮作用。

從運作機制方面來看，住房公積金制度作用的發揮首先需要繳納職工發揮自助功能，通過個人和所在單位按照一定比例，共同繳存住房公積金，建立一定體量的資金池；通過發揮制度的互助功能，向需要購買住房的職工發放低息貸款。作為權利和義務的對等，繳存職工享受存款利息收入，貸款職工則應繳納貸款利息。如果將自由職業者、個體工商戶等納入住房公積金制度，履行資金繳納義務，并享受相應權利，不僅不違反住房公積金促進住房保障的本意，而且也擴大了住房公積金資金池的體量，為幫助更多需要幫助的職工提供了資金支持。

二、放開個人繳存有利于推進住房公積金制度發展

2005年，建設部、財政部和人民銀行聯合下發《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》，明確“城鎮個體工商戶、自由職業人員可申請繳存住房公積金”，并且“進城務工人員、城鎮個體工商戶和自由職業人員購買自住住房時，可按規定申請住房公積金貸款”，使得個人繳存者與在職職工享受同等權利和義務。經過10年的發展，放開個人繳存對于推進住房公積金制度發展所發揮的作用，不斷凸顯，體現在以下幾個方面。

一是擴大了住房公積金資金池。以常州市住房公積金為例。自2006年10月推出個人繳存住房公積金政策以來，隨著政策宣傳的不斷深入，個人繳存戶呈現快速發展趨勢。據統計，2011年當年新增個人繳存戶僅為309人，到2014年底這一數字飆升至2730人，基本是每年翻番增長，到2015年10月底，全市已有2.02萬人開設了個人繳存戶，累計繳存住房公積金2.22億元，年均繳存資金近2500萬元。特別是在2015年6月份，常州市全面放開個人繳存后，全年個人繳存住房公積金超過1億元，占當年總繳存額的1.28%。我們有理由相信，隨著個人繳存住房公積金政策的深入推進，個人繳存資金對于擴大全市住房公積金資金池的貢獻將更加明顯。

二是彰顯了住房保障的制度特點。一般來說，開設個人繳存戶的職工主要由兩類人構成：一類是個體工商戶、自由自由職業者等新開戶職工，另一類是失業下崗職工，由正常的在職職工繳存轉為個人繳存。他們中要么收入不穩定，要么處于中低收入水平，申請商業貸款存在難題。住房公積金低息貸款則是他們融資購房的主要選擇。我們看兩組數據：首先是申請住房公積金貸款的次數。在實施個人繳存住房公積金政策的9年中，常州市先后有3878戶家庭申請了住房公積金貸款，其中有3842戶為首次申請。其次是申請貸款購房的面積。這3878戶家庭購房的平均面積為99.9平方米，而同期住房公積金貸款購房的平均面積在110平方米左右。由此我們可以很清楚地看到，在申請住房公積金貸款的個人繳存戶中，絕大部分為剛需性購房者，而這也符合個人繳存戶的構成結構。

三是提高了政策宣傳的影響力。在所有宣傳中，口耳相傳是最直接，也是最有效的宣傳方式。住房公積金政策宣傳也不例外。一方面，通過實施個人繳存住房公積金政策，以個人繳存者的切身得到的實惠展示，倒逼企業繳存，從而擴大制度覆蓋面。另一方面，向個人繳存者發放住房公積金貸款，也在一定程度上擴大了住房公積金在個人住房貸款市場的份額。截至2015年9月底，常州市通過住房公積金貸款購房的面積已超過全市住房備案面積的30%，實現“三分天下有其一”，住房公積金個貸余額也已超過各大商業銀行。

三、放開個人繳存存在傷害正常繳存者利益的可能

誠然，放開個人繳存住房公積金對于發揮制度優勢、促進住房保障有著重要意義，但在實際操作中，放開個人繳存存在傷害正常繳存者利益的可能，主要表現在兩個方面。

一是過高的存貸比會擠占資金池，增加貸款輪候期。存貸比是銀行貸款余額與存款余額的比率，反映的是銀行盈利水平。這里借用這一概念，旨在反映住房公積金的資金利用情況：比例越高則資金利用率就越高，反之亦然。以行業內資金流動性最為緊張的2014年為例，當年常州市共發放住房公積金個人住房貸款48.91億元，繳存資金70.55億元，存貸比為69%；同期個人繳存戶申請貸款3.05億元，繳存資金僅為0.57億元，存貸比高達535%，并且，在當年申請貸款的個人繳存戶中，有23戶在貸款發放后就停止繳存住房公積金，占比達2.42%，而這一比例在申請貸款的正常繳存職工中僅為0.92%。很顯然，個人繳存者在享受政策權利和履行繳存義務上發生了偏差，也就是說，在一定程度上傷害了正常繳存者的權益。

二是助長企業不繳住房公積金之風，增加擴面難度。增人擴面是住房公積金開展工作的基礎，只有不斷擴大制度覆蓋面，才能確保穩定的資金來源。近年來，隨著住房公積金工作的深入推進，增人擴面已觸及各鄉鎮等基層，民營企業成為擴面的重點。這些民營企業大多由原來鄉鎮企業轉制而來，規模小，企業職工以本地職工和外來務工人員為主。在實際擴面工作，這些企業往往法律意識淡薄，經常借口職工不需要買房，不愿意為職工繳納住房公積金，或者說已經為職工發放了住房補貼，不需要再繳納住房公積金。如今，個人繳存放開后，這些企業更加不愿意為職工繳納住房公積金，認為職工如需買房完全可以自己繳存、自己申請貸款，企業沒有為職工解決住房問題的義務和責任。這讓本來就已困難的擴面工作雪上加霜，增加了制度推進的難度。

四、從嚴管理、區分對待才是解決之道

這里之所以將放開個人繳存對于正常繳存職工的傷害稱作“可能”，是因為筆者認為，這些傷害完全可以通過加強制度管理、增強執行力度來解決。

一是明晰職責，確保個人繳存者權利義務的對等。對于放開個人繳存帶來的問題和擔憂，最主要的問題還是在于個人繳存者以較少的繳存資金獲得較多的貸款額，在享受政策優惠的同時卻履行極少的義務。要解決這一問題的關鍵還是在于管理，必須以明確規定強制要求個人繳存者履行相應義務后，才能享受有關權利。例如，此次常州市新頒布實施的個人繳存管理辦法中，不僅增加了個人繳存戶協議，將個人繳存者的權利和義務以協議形式明確，而且還新增了罰則部分，對個人繳存者貸后不繳的行為明確了懲罰方式。

二是增強身份甄別，杜絕在職職工以個人名義繳存。允許個人繳存住房公積金，旨在幫助個體工商戶、自由職業者等非在職職工的購房融資難題，而不應該成為單位不繳住房公積金的理由和避風港。因此，一方面要加強與社保等部門的信息共享，對申請個人繳存住房公積金是否為在職職工的身份要認真甄別，切實將個人繳存制度落實到制定初衷。另一方面也要加強宣傳，提高職工維護自身合法權益的法律意識，同時，加強對職工舉報投訴單位的處理，加大對未依法建繳住房公積金單位的懲處力度，保障職工權益。

三是加強行政執法，增強住房公積金制度推進力度。在擴面工作中，我們主要依靠三種渠道：依托受托銀行等外部協作單位和政府相關部門的協助、政策宣傳吸引、行政執法帶動。對于前兩種渠道，一般較為正規的企業和單位在通過宣傳和培訓后，都能逐步為職工建繳住房公積金，但對于個別“釘子”企業來說，這兩種渠道的推進方式就比較困難。因此，需要加大住房公積金的行政執法力度，既保證制度執行的剛性，樹立依法繳存住房公積金的權威，又能杜絕放開個人繳存帶來的不利影響，確保制度健康發展。

李求軍/責任編輯