規范交易規則 助推農地經營權流轉

姜金娥

前不久，農業部印發了《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》（簡稱《規范》）。《規范》從不同的層面，明確了平臺的基本功能：指導交易、信息公示、抵押登記、流轉鑒證和檔案保管功能。作為全國農村土地經營權流轉交易平臺（簡稱平臺）的指導性文件，《規范》的公布，對完善參差不齊的農地交易平臺，無疑是一場及時雨。

一、《規范》出臺的背景

土地經營權原先包含在土地承包經營權中，并未獨立開來。隨著黨的十八屆三中全會及近三年中央一號文件的逐步完善，土地經營權已作為一項權利，被國家政策所認可。該權利的出現是在國家政策的推動下，從原先與其緊密相連的母權利體系中抽取出，作為實現母權利的一項重要手段的權利。從這一意義上說，該權利的實施并不能違背母權利規范體系所應遵守的基本原則。由于母權利的行使必須在現行土地制度及規范的前提下進行運作。那么，相應的，這一權利的行使同樣也應遵循這一前提。現階段，隨著我國農業發展模式的變化，進城務工農民工的增多，客觀上為土地經營權流轉提供了實現的空間。政策文件中關于土地經營權的措辭更加嚴謹，回應了土地財產利益較難及時兌現的社會問題，將其中的經營權抽離出來，是為了充分釋放土地資源的最大價值，以充分發揮其資源價值的作用，以期為相關領域的發展提供發展所需的資源。

近年來，隨著土地經營權流轉規模的不斷擴大，已經有超過1/3的承包土地流轉出去，每年新增流轉面積4000多萬畝，涉及數以百萬計的承包農戶。因此，建立健全安全、有序的土地經營權流轉交易市場，對維護廣大農民群眾和新型經營主體合法權益，促進適度規模經營有序發展意義重大。按照中央、國務院的部署要求，各地在農業部指導下，依托經管部門不斷健全農村土地流轉交易市場，加強縣、鄉土地流轉市場建設，為推動土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營發揮了巨大作用。截至2015年底，已有1231個縣（市）、17826個鄉鎮建立了土地流轉服務中心，覆蓋了全國約43%的縣級行政區劃單位，流轉合同簽訂率達到67.8%。但從實踐看，各地土地流轉交易市場發展并不均衡，有的運行時間較長，交易也比較規范；有的剛剛起步，需要逐步建立健全相應制度。2014年，《中辦國辦關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）提出，要研究制定流轉市場運行規范，加快發展多種形式的土地經營權流轉市場，農業部也將這項工作列入2016年重點工作。

今年以來，農業部在充分調研基礎上，會同北京農村產權交易所、武漢農村產權交易所、山西省土地流轉工作站、土流網、土地資源網等相關單位起草了初稿，并征求了30個省（除西藏外）省級農村承包土地管理部門，以及中央農辦、國務院法制辦、中國人民銀行和國家工商總局等部門意見后，經農業部2016年第6次常務會審議通過，形成了《規范》。

二、《規范》涉及的主體對象及調整的范圍

《規范》充分吸收了現有的土地經營權流轉市場交易規程，依照農村土地經營權流轉交易程序制定，主要遵循了“提出申請-進場交易-簽訂合同-配套服務”的順序。《規范》提出，交易主體是農村集體經濟組織、承包農戶、家庭農場、專業大戶、農民專業合作社、農業企業等各類農業經營主體，以及具備農業生產經營能力的其他組織或個人。交易條件應該是交易標的權屬清晰無爭議，交易雙方具有流轉交易的真實意愿，符合法律法規政策和規劃要求。交易品種包括以家庭承包方式和其他承包方式取得的土地經營權，也包括集體經濟組織未發包的土地經營權，以及其他依法可流轉交易的土地經營權。

農村土地經營權流轉交易市場是依照市場規律，為交易雙方提供服務的平臺。2014年國務院辦公廳《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》（國辦發〔2014〕71號）明確指出，這類市場是政府主導、服務“三農”的非盈利性機構，可以是事業法人，也可以是企業法人。實踐中，多數土地經營權流轉交易市場是依托農業系統經營管理部門成立的事業單位或國有企業，也有一些是民營企業利用互聯網等手段建立的流轉交易平臺。據此，《規范》定位為工作指導性文件，而非具有強制力和約束力的部門規章，目的是為各地提供參照文本，各地農村土地經營權流轉交易市場可在此基礎上，根據實際情況補充完善調整相關內容，進一步完善相關工作規則，引導土地經營權公開、公正、規范流轉交易。

三、《規范》的“規范”意義

在以往的土地流轉交易中，由于沒有具體的法律條款進行規范，農民的合約意識又不是很強，所以轉出方、轉入方之間經常會出現毀約或棄約的現象。流轉土地的農民隨意收回土地，或隨意抬高租價，經常會給承包土地的種糧大戶帶來很大損失。

也正因為市場的混亂，這份《規范》應聲出臺。《規范》出臺以后，對于規范轉出方和轉入方雙方的行為，都是一個非常好的法規，尤其是對于規范轉出方。過去一些農民在土地轉出以后如果是有違約的想法，一般他不管現行的法律這些規定，就可以通過各種方式要回原來的土地，包括價格，原來價格確定以后，希望能夠提價等。《規范》出臺以后，由于規范要求，交易雙方都要把交易的土地價格、位置、轉入人的各種條件公示十天以上，群眾可以知道誰要把土地轉出去了，誰轉入了，這對于轉出的農民，一般都不好意思再毀約，就形成了一種制約。《規范》強調，一定要設立交易合同，過去不一定有合同的，盡管土地流轉辦法也要求制定合同，但是往往流轉是私下進行的，而且有些地方是村里統一流轉，不可能跟每一個農戶都簽訂合同的，現在要求必須訂立合同。《規范》明確，如果違約，必須要到有關部門進行仲裁，沖裁如果有轉出方和轉入方有一方不同意，還可以到人民法院等機構打官司。這樣的規定不管是對轉出方還是對轉入方，都是一種制約。

此次《規范》的出臺，除了能夠對買賣雙方起到約束作用，更重要的是還能保護農民的利益。在以往的土地流轉交易中，因為信息不公開、不透明，一些地區農民的土地被村里強迫低價流轉，發生這種事的時候，農民往往都是啞巴吃黃連，找不到維護自身權益的途徑。此次《規范》的出臺，可能會讓這種現象徹底消失。

《規范》是對農民流轉土地的一種約束，也是對農民自身利益的保護，過去有些地方通過土地流轉侵害農民土地合法權益的一些行為，通過這個文件可以減少，甚至就會徹底消失。因為流轉任何一塊土地，都需要承包土地的農民自己同意，要有身份證件，要有各種證明。所以有的地方，一個村或者一個鄉鎮的土地都流轉給一個企業，這當然不是每一個村民都同意的，這自然就會帶來一些強迫行為，《規范》出臺以后，這些現象應該會消失。有些村會有少量的、沒有承包給農民的土地，《規范》也對此作出約束，如果這部分土地要流轉，全體村民必須有2/3的村民，或者2/3以上的農民代表，簽署土地流轉的書面證明，這樣的話，對村集體也是個制約，有利于保護農民土地利益。

另外，《規范》首次明晰了該類平臺的公共產品性質，確立了農村產權類交易平臺的合法地位。交易平臺作為公共機構，其直接收集掌握了大量農地交易的信息，并能提供查詢服務，可解決信息不對稱問題。之前各地試行的探索性做法，得到了政策性的認可，比較典型的是對流轉土地進行鑒證和抵押登記功能的確認。鑒證做法原本是部分農村產權交易所為了克服農地經營權抵押無登記載體的困難而設計的一種方法，此次被全國性規范所認可，充分證明了該實踐做法的合理性。此外，金融機構可以借助流轉平臺作為公共產品的中介地位優勢，利用平臺的交易中心地位，積極對接交易雙方，主動發現金融需求，提供金融服務。比如為流入方向中心提供交易保函業務，替代交易保證金，減少交易成本。也可以利用掌握的信息，直接利用成交的經營權抵押擔保，為流入方提供租金貸款配套服務。從金融項目來源的角度看，選擇在交易中心設點，長期跟蹤服務農業經營主體，有利于金融機構積累特定的行業經驗，方便搭建有效服務渠道。

《農村承包土地經營權抵押貸款試點暫行辦法》曾明確規定，“農村產權流轉交易平臺”根據授權辦理抵押登記，但對抵押登記的具體操作規則，尤其是以登記機構的視角對抵押登記的要求，并不清晰。《規范》第二十條對抵押登記的材料要求，提出了明確的操作標準，解決了實踐中抵押登記的重大困難。對于具體流轉交易上的操作規范，分門別類的清晰規定，既考慮了到了業務上的實際需要，也顧及到了各地條件的差異，從建議適用的角度來向社會提供制度參考，是不錯的有益嘗試。

本次《規范》的發布，提供了個人、組織、企業在農地流轉、再流轉方面的規則，為農地流轉向規范性、市場化、制度性轉變提供可操作性路徑，為全方位的實現土地經營權的市場化流動指明了方向，有助于農村金融的發展。

王春敏/責任編輯