去產能困境與對策

陳朝哲

去產能 困境 對策 產能過剩

中國在改革開放以來，通過擴大投資來刺激經濟，經歷了三十年的高速發展，這也讓中國如今的產能規模龐大。由于2008年金融危機的影響，歐美發達國家經濟大幅下滑，需求萎靡，長期依靠外部需求為增長導向的中國產能行業的產量嚴重過剩，而產能過剩又影響到當前中國經濟結構的轉型升級。所以，中國經濟要保持健康發展，必須堅決去產能。

實際上，過去產能過剩問題在中國經濟快速發展的時候被掩蓋了。由于有旺盛的外國需求和國內房地產投資的刺激，以量化生產為主的產業，生產的大量產品往往都能被市場吸收轉化。而到現在，世界經濟保持低迷，外部需求短期還是保持疲軟狀態，通過出口來轉移過剩產能已經不現實。再加上現在國內房地產投資需求逐漸穩定，吸收這些過剩產能顯得有心無力。當前，我國產能過剩問題突出，具體表現在：

（1）產能利用率持續偏低。參照歐美發達國家的評價標準，即產能是否過剩一般通過產能利用率來衡量，產能利用率低是產能過剩最直觀的表現。當前，我國產能過剩主要集中在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶五大行業。根據中國統計局資料顯示，2016年我國五大產能過剩行業的產能利用率大約維持在50%到70%之間，而根據國際標準，正常產能利用率必須維持在79%到83%之間。這也意味著五大產能過剩行業如果按照國際標準，必須去除8%到35%的產能，才能維持正常產能利用率。

（2）生產者價格指數持續為負。生產者價格指數為負意味著中國內部需求不足，五大行業產能過剩問題嚴重。3行業盈利持續下降。產能過剩是因為供求不對等，產品價格只能下降，這直接導致企業利潤的下滑。當前，我國行業利潤下降最多的主要在于產能過剩的五大行業。

去產能困境

地方政府官員在多個層面與去產能工作存在利益上的沖突，這也導致了地方政府對于消滅產能過剩企業缺乏內在激勵。而這些利益沖突主要體現在：

（1）地方政府官員往往身兼多職，不僅要維護好當地公共管理服務，而且要發展當地的經濟，而經濟發展的程度將作為官員能否升官的關鍵。在一些重點地區，過剩產能的企業往往是該地區經濟的重要支柱，不僅占據當地很大的GDP比例，為當地政府提供可觀的財政收入，而且承擔了當地的一部分就業問題。盡管在當前產能過剩的形勢下，這些企業對于當地的財政和就業仍然扮演了重要角色。地方政府往往擔心短期內新產業發展不足以彌補產能過剩企業的作用，去產能工作將導致當地財政收支失衡和失業率上升。而且隨著全國各地去產能工作的全面展開，一些地方政府相信隨著其他地區產能的減少，市場供求可能達到均衡，因此仍然有不少地方政府采取觀望的態度。然而，對于每個地區的過剩產能企業來說，去產能的意愿并不強烈，每一方都期望經濟未來能回升，總需求旺盛，市場重新恢復往日活力。因此，追求利潤最大化的企業只好繼續開工生產，它們往往在虧損中煎熬，為了能在當前競爭激烈的市場中勝出，它們熬了再熬，產能過剩企業都不愿去產能，從而陷入了所謂的“囚徒困境”。

（2）當前國內外不確定因素增多，導致市場環境短期波動明顯，這也導致了有些過剩產能企業的產品價格短期內出現上漲的現象，而這對當前地方政府開展的去產能工作可能產生干擾，有些地方政府甚至會對去產能產生誤判。一方面，對于在中國產能嚴重過剩的五大行業來說，地方政府在清理這些過剩產能時，容易受到國際價格波動的影響，特別是當該產品短期內價格大幅上漲時，可能使地方政府認為這些過剩產品的價格在長期內的走勢也會跟短期一樣，呈上升趨勢，進而產生僥幸心理，對去產能工作動力不足。另一方面，由于當前國家正全面開展去產能工作，一些過剩產能的產品可能會由于供需關系出現變化，導致短期內產品價格回升，出現了“回光返照”的假象，從而減少了地方政府削減過剩產能的動機，甚至會激勵出新一輪的投資擴張，這將使資源配置效率下降和未來經濟的進一步下滑。

（3）對于產能過剩的國企和民營企業來說，地方政府更偏好于國企。因為國企規模大，容易得到銀行的貸款，在低融資成本下能很快成為資本密集型企業，生產出大量產品。相比民營企業，國企更能推動當地經濟的發展和解決就業問題，但與此同時，由于國企的產能擴張過快，這也讓國企成為當前產能過剩的重要推手。因此在當前去產能的形勢下，必須把產能過剩的國企作為重點對象來處理。可是有些地方政府出于國企對當地GDP、財政收入和就業問題的貢獻，往往對已經經營不善且效率低下的國企實施補貼和稅收優惠，以此讓這些產能過剩的國企繼續經營，而這將導致市場資源配置效率的低下，經濟結構無法升級。

去產能工作可能引發的風險

（1）債務風險及可能引發的金融風險。從目前來看，煤炭、鋼鐵、有色金屬和水泥這四大過剩行業的有息負債存量就高達5.4萬億元，這包括銀行貸款的2.8億元，債券1.6億元和信托1億元。而產能過剩行業的債務相比較地方政府融資平臺和房地產債務，具有盈利能力更差，負債率更高的特點。其中產能過剩行業的平均資產收益率僅為1.9%，負債率平均高達67%。所以當這些產能過剩的企業被兼并收購和破產重組時，債務問題往往很難應對。因此，產能過剩行業的貸款資產質量以及去產能引發的債務風險，這都可能讓銀行產生信用危機，一旦發生金融恐慌，后果不堪設想。

（2）失業風險及可能引發的社會風險。根據中國學者們估計，一旦去產能工作完全落實，最終將導致150萬至300萬人直接失業。同時去產能工作可能引發的間接失業風險和下崗轉崗結構性失業所引起的社會風險。首先對于這些產能過剩行業來說，往往他們有很多的關聯企業，假設這關聯帶動系數為1：2，那么去產能工作將間接導致300萬

600萬人失業，這將對中國的宏觀經濟產生很大的沖擊。然后就是在這些過剩產能的行業來說，有一些勞動者的年齡偏大，而且還是家里的頂梁柱，上有父母要贍養，下有孩子要撫養，一旦失業，只能通過重新再就業培訓，但由于文化水平等因素，找到另外的技術型工作難度不小，往往造成結構性失業，而這將可能引發出一定的社會風險。最后就是中國去產能行業的分布地區，主要在東北和華北地區，由于這些地區的經濟發展水平不高，一旦去產能工作落實，當地政府將承擔很大的財政收支壓力和社會就業壓力，如果這些地區的過剩產業去除，但新興產業又無法接替，對這些地區的經

濟持續發展和社會穩定將帶來很大威脅。對策分析

當前我國經濟下滑，國際市場又需求不振，產業的需求已經很難維持過去的高水平，從供給端去產能，優化經濟結構成為了必經之路。但因為去產能工作遇到的困境與可能引發的風險，所以我們應該做好應對措施。具體有5點措施如下：

（1）在對待過剩產能企業去產能時，要具體問題具體分析。通過借鑒發達國家處理僵尸企業的經驗和做法，對于那些能夠兼并重組并實現效率提升、產業結構升級的產能過剩企業來說，地方政府要積極鼓勵和引導這些企業兼并重組，盡量避免破產倒閉。這將有利于維持當地經濟的穩定和就業問題。同時，政府可以適當的給與這些過剩產能企業補貼和稅收優惠，鼓勵有實力的上市企業通過增發股票、借殼上市等資本市場手段對過剩產能企業兼并重組。而對于那些兼并重組后也無法實現效率提升和產業結構升級的，不管是國企還是民營企業，應該果斷讓其破產關閉。這將有利于營造一個良好、有效率的市場競爭環境。

（2）政府適當擴大中央轉崗安置基金規模。中國產能過剩的企業大多分布于東北和華北地區，而且這些企業對于當地的財政收入和就業影響甚大。地方政府在處理這些企業時，可能會引發短期內社會失業率上升的問題。因此，中央政府特定設立了以中央財政為主的中央轉崗安置基金。盡管中央政府設立的這個中央轉崗安置基金達1000億元，但據學者們估算，去產能落實后導致的社會失業問題所需要的中央轉崗安置基金達到1500億到3000億之間。考慮到當前中央政府財政收支也有壓力，因此，中央政府可以考慮隨著去產能的進行，有幅度的擴大中央轉崗安置基金，促使這些產能過剩地區在去產能后能有效穩定當地失業問題。

（3）去產能后可能引發的金融風險，這也是我們最應該引起重視的。考慮到當前產能過剩行業的總體利潤都偏低，平均負債率高，并且多數企業還與銀行有借貸關系，在當前去產能工作的進行下，銀行收到壞賬的可能性很高，所可能引發的金融風險必須加以重視。因此，有必要采取以下措施應對：第一是要加快中央與地方資產管理公司的試點與推廣工作。經過幾十年的快速發展，中國的資本市場已經具備相當大的規模，而這主要體現在市場容量上和空間上。在過去15年里，隨著中國資產證券化的迅速發展，通過對這些不良資產證券化，將有利于分散去產能所引發的金融風險，同時也有利于將債務處理成本有效降低。另外，對于去產能所引發的債務處理成本，不僅要有中央和地方政府來引導，而且還要加入商業銀行和資產管理公司，四方聯動共同處理產能過剩企業所遺留下的債務問題。考慮到地方資產管理公司更熟悉地方狀況，建議可以將這些不良資產轉給地方資產管理公司處理，這有利與提高處置效率。第二就是去產能所引發的債務問題，可以用債轉股方式來處理。當前中國經濟結構轉型升級，金融機構可以借此良機改革升級，加快自己的混業經營，同時在時機成熟下，把債轉股模式推廣到信托公司等其他金融機構。

（4）要改革地方官員的政績考核機制，切斷地方政府追求GDP增長的政績考核機制，阻止產能過剩循環式發生。對于干部考核機制要全面創新，緩解和消除地方政府對去產能工作和處置過剩產能企業可能存在的利益關聯，而引發地方政府的不作為。同時要打破地方政府通過各種優惠條件招商引資擴大產能，而導致產能過剩問題加重，在中央政府去產能的要求下，又由于對未來產品價格上升，總體經濟回暖存在僥幸心理，采取觀望態度，甚至會繼續通過各種優惠條件招商引資來擴大產能，從而陷入了一個死循環。通過推動官員考核機制由GDP導向轉到效率導向，弱化對GDP的考核。減少地方政府對經濟的不當干預，加快推進簡政放權、深化政府投資機制改革，同時要設立相關部門監管，讓地方政府充分發揮監督引導的基礎管理工作，減少其直接參與經濟運行。另外，中央政府的去產能目標要明確寫入地方政府的任務要求，并且讓地方政府定期報告，同時也作為政府官員政績考核的關鍵一部分。

（5）去產能必須建立一個有序的退出機制。為避免短期內大批產能的退出引起社會動蕩，應建立產能退出補償機制，這主要用于失業人員的職工賠償和再就業培訓，同時要鼓勵和引導下崗失業人員創業，以創業來帶動其他人就業，一舉多得。另外，社會保障制度建設也要跟上步伐，通過加大財政支出和擴大轉移支付，有效拓寬社保基金的籌資渠道，擴大社會保障體系的覆蓋范圍，確保在去產能后失業員工能維持當地一般的生活水平，從而有助于削弱地方政府阻礙企業退出市場的動力。