空心村治理中的農(nóng)民參與研究

付靜

摘要 結(jié)合前人研究，對(duì)空心村的多重內(nèi)涵進(jìn)行了綜合解讀；分析了空心村的形成原因，主要是農(nóng)業(yè)勞作繁重且收益低下，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)民住房需求多樣化但規(guī)劃不完善。提出了空心村治理中的農(nóng)民參與對(duì)策：暢通農(nóng)民利益表達(dá)渠道；完善農(nóng)民表決投票制度；加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能力。

關(guān)鍵詞 空心村；治理；農(nóng)民參與

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2016）09-272-02

Abstract Combined with previous studies， multiple connotations of hollow village were interpreted comprehensively； reasons for the formation of hollow village were analyzed， mainly including heavy agricultural labor and low income， poor rural infrastructure， diversified farmers housing demands but imperfect planning.Countermeasures for farmers participating in hollow village governance were proposed： smoothing farmers interests expression channels； perfecting voting system； enhancing the supply capacity of public goods in rural areas.

Key words Hollow village； Governance； Farmers participation

空心村是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的必然產(chǎn)物，其產(chǎn)生過(guò)程并不是一蹴而就的，而是自然形成的。我國(guó)農(nóng)村面積廣，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的持續(xù)影響，城鎮(zhèn)與農(nóng)村的差距正不斷擴(kuò)大，這在西部地區(qū)表現(xiàn)得更明顯。村莊中心的衰敗吸引了越來(lái)越多的學(xué)者展開(kāi)相關(guān)研究，如空心村形成機(jī)制的研究、空心村合理布局的研究、空心村治理對(duì)策的研究等，研究視角也涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、管理學(xué)等。學(xué)者們一致的觀點(diǎn)是，隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，空心村是不能被徹底消滅的，且空心村的形成對(duì)農(nóng)村和城市的可持續(xù)發(fā)展都帶來(lái)了挑戰(zhàn)。因此，必須加強(qiáng)空心村的治理，扭轉(zhuǎn)空心村發(fā)展態(tài)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

空心村的形成既與農(nóng)村土地制度、城鄉(xiāng)二元戶籍制度及不完善的社會(huì)保障制度有關(guān)，更與我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及人口結(jié)構(gòu)有關(guān)，僅討論鄉(xiāng)村聚落形態(tài)及空間布局重構(gòu)是不夠的，農(nóng)民流動(dòng)方式及農(nóng)民生產(chǎn)生活方式也是影響空心村問(wèn)題的重要因素[1]。農(nóng)民是農(nóng)村的構(gòu)成主體和主人，空心村的形成與農(nóng)民的選擇密不可分。鑒于此，筆者從農(nóng)民的視角，結(jié)合村莊自治的性質(zhì)來(lái)探討宏觀條件下空心村的治理問(wèn)題及對(duì)策。

1 空心村的內(nèi)涵解讀

因空心村本身的復(fù)雜性，目前學(xué)術(shù)界并未對(duì)空心村的概念和內(nèi)涵形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。從地理學(xué)角度探討空心村的學(xué)者占主流，如張昭等[1]基于農(nóng)村宅基地的使用情況對(duì)空心村進(jìn)行歸納描述：空心村的新建住宅大部分集中在村莊外圍、村莊內(nèi)存在大量閑置土地或房屋，村莊的宅基地布局呈一種特殊結(jié)構(gòu)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，一些學(xué)者也從城鄉(xiāng)關(guān)系的視角來(lái)解讀空心村，認(rèn)為空心村的形成背景是城市化、工業(yè)化的出現(xiàn)，且城市化的發(fā)展滯后于非農(nóng)化，迅速發(fā)展的城市與落后的鄉(xiāng)村以及較快發(fā)展的鄉(xiāng)村與落后的規(guī)劃之間的矛盾逐漸催生了空心村[3]。還有部分學(xué)者從鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的角度解讀空心村，認(rèn)為空心村就是包括人口、土地、基礎(chǔ)設(shè)施等要素在內(nèi)的鄉(xiāng)域資源系統(tǒng)退化的一種表征，空心化的本質(zhì)不僅僅是鄉(xiāng)村資源的一種流失，更是鄉(xiāng)村被迫停止發(fā)展的一種信號(hào)指示。當(dāng)然，仍有部分學(xué)者認(rèn)為空心村不僅僅指地理意義上空心衰敗的鄉(xiāng)村，還存在著經(jīng)濟(jì)意義上的空心，即大批文化素質(zhì)較高的青壯年進(jìn)城務(wù)工定居，村里只有一些老弱婦孺守望相助[4]。這種空心化是20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的，由我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展鴻溝引起。

統(tǒng)觀以上有關(guān)空心村的代表定義，不難發(fā)現(xiàn)：每位學(xué)者對(duì)空心村的定義都是以特定視角或?qū)W科背景為基礎(chǔ)，所作論述只是空心村的組成部分而已，他們所看到的只是空心村的部分表象特征。筆者認(rèn)為空心村的概念應(yīng)涵蓋如下元素：第一，空心村發(fā)生的背景是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化階段。第二，空心村并不僅僅是農(nóng)村住宅布局改變的表象，還應(yīng)包括農(nóng)村資源，如人力、土地、基礎(chǔ)設(shè)施、文化等要素的流失。第三，空心村不是一個(gè)絕對(duì)概念，是相對(duì)的。從其自身發(fā)展歷程來(lái)說(shuō)，空心村不是指絕對(duì)意義上荒無(wú)人煙、殘?jiān)珨啾诘拇迩f，而是相較以前的繁榮而言的；從我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，空心村也只是村莊變遷過(guò)程的一個(gè)階段，不會(huì)永久存在，也不會(huì)永不出現(xiàn)，需要用發(fā)展、變化的眼光審視空心村的形成、發(fā)展。第四，空心村只是鄉(xiāng)村萎縮的一種形象描述，空心村本身并沒(méi)有危害，但在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)快的環(huán)境中，空心村的弊端不容忽視。第五，空心村的形成其實(shí)是農(nóng)民自主選擇的結(jié)果，因而在衡量空心村時(shí)，需要加入農(nóng)民對(duì)本村居住感受的主觀評(píng)價(jià)，才能有效掌握該村是否會(huì)變成空心村或變成空心村的原因所在。

2 空心村的形成原因

部分學(xué)者將空心村的形成原因形象地稱為“離心力”與“向心力”，即城鎮(zhèn)吸引力和鄉(xiāng)村推力共同促成了目前困擾我國(guó)農(nóng)村和城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展的空心村問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)尤其是西部空心村的形成原因可歸結(jié)為以下3個(gè)方面。

2.1 農(nóng)業(yè)勞作繁重且收益低下 我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，不少農(nóng)村根本沒(méi)有機(jī)耕道和保障農(nóng)業(yè)增收的水利灌溉體系，農(nóng)業(yè)依然靠農(nóng)民“肩挑背扛、牛耕人犁”的傳統(tǒng)方式來(lái)保障最基本的產(chǎn)出，農(nóng)民在家務(wù)農(nóng)工作量大且效率低，而去城市打工相對(duì)體面和輕松。西部多山，人均可耕地少且分布分散，在農(nóng)業(yè)技術(shù)不發(fā)達(dá)、基本靠天吃飯的情況下，每戶所產(chǎn)糧食也僅能保證家庭成員的基本生存需要。同時(shí)受農(nóng)資商品流通體制不健全的影響，糧食的市場(chǎng)價(jià)格同投入不成正比，而外出務(wù)工能獲得比務(wù)農(nóng)高得多的收益。因而，大量農(nóng)村居民拋荒土地進(jìn)城務(wù)工，房屋土地閑置，從而形成空心村[5]。

2.2 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的缺失或落后 在大部分農(nóng)村地區(qū)，公共文化設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、購(gòu)物服務(wù)等方面的缺失是普遍現(xiàn)象。部分地區(qū)甚至缺少教育服務(wù)，不少村落或者沒(méi)有本村的小學(xué)，或者學(xué)校設(shè)施簡(jiǎn)陋，師資配備不齊，缺少幼兒教育或六年級(jí)教育。此種情況多發(fā)生在撤點(diǎn)并校后。為使孩子接受正常的教育，不少父母會(huì)選擇舍棄“一畝三分地”，到孩子上學(xué)的地方找一份低薪辛勞的工作順便陪讀，無(wú)形中加重了家庭的負(fù)擔(dān)。農(nóng)民被迫進(jìn)入城鎮(zhèn)，但最后還是無(wú)法融入城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村也回不去。這類群體在城鄉(xiāng)間有序地進(jìn)行周期性地移動(dòng)，他們既是空心村的締造者，同時(shí)也深受其害。

2.3 農(nóng)民住房需求多樣化但規(guī)劃不完善

隨著城鄉(xiāng)要素交換的頻繁化和農(nóng)民收入的增加，農(nóng)民對(duì)住房的舒適度、美觀度等要求也逐漸提高。大部分村民會(huì)另選基地重建房屋，而作為宅基地審批主體的村委會(huì)，囿于人情、利益等因素影響，在上報(bào)土地主管部門存檔時(shí)違規(guī)操作、瞞天過(guò)海。同時(shí)，農(nóng)村基本沒(méi)有編制整體發(fā)展規(guī)劃，即使部分村莊有規(guī)劃，其執(zhí)行的力度也十分有限。農(nóng)村建設(shè)加速和規(guī)劃管理的滯后存在尖銳的矛盾，從而導(dǎo)致新房外擴(kuò)，舊房仍在[6]。

當(dāng)然，目前學(xué)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前的土地使用權(quán)制度是造成農(nóng)村宅基地閑置或荒廢的重要原因，宅基地作為重要的生產(chǎn)要素不能參與市場(chǎng)流通，導(dǎo)致農(nóng)村人口減少和村莊用地?cái)U(kuò)大并存的悖論，因此，要通過(guò)宅基地使用權(quán)的改革防控空心村的形成[7-9]。但這種觀點(diǎn)忽視了一個(gè)很重要的問(wèn)題，即我國(guó)農(nóng)村受二元體制的持續(xù)影響，其發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，因而其宅基地的價(jià)值也不會(huì)比耕地高出很多。再者，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后，即使完善土地使用權(quán)制度，允許宅基地自由流通，也并不一定有買方愿意出資購(gòu)買。

3 空心村治理中的農(nóng)民參與對(duì)策

村莊的空心化也就是人的空心化，要找到空心村的有效治理方法，以人為研究主體至關(guān)重要。同理，空心村的治理也不僅僅是村莊空心化的治理，而是農(nóng)民主體需求的表達(dá)和被滿足。

3.1 暢通農(nóng)民利益表達(dá)渠道

空心村的本質(zhì)就是人員的分散化，農(nóng)民的利益表達(dá)渠道便是找準(zhǔn)空心村問(wèn)題癥結(jié)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有完善農(nóng)民的利益表達(dá)渠道，才能知農(nóng)民所想，急農(nóng)民所急，做農(nóng)民盼望之事，盡量減少農(nóng)村人員、資源的流失。首先要培育農(nóng)民當(dāng)家作主的主人翁意識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)法、知法、懂法，使其認(rèn)識(shí)到法律對(duì)自身行為的限制和約束，在法律框架內(nèi)合理高效地表達(dá)自身訴求。有學(xué)者研究表明：當(dāng)一個(gè)社會(huì)中各種成分缺乏有組織的集團(tuán)，或無(wú)法通過(guò)現(xiàn)存的有組織的集團(tuán)充分表達(dá)自己的利益時(shí)，一個(gè)偶然的事件或一個(gè)領(lǐng)袖的出現(xiàn)都可能觸發(fā)人們蓄積著的不滿，并會(huì)以難以預(yù)料和難以控制的方式突然爆發(fā)[7]。因此，為維持社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，必須加強(qiáng)農(nóng)民自身的組織建設(shè)，以增強(qiáng)農(nóng)民利益表達(dá)的話語(yǔ)權(quán)，將農(nóng)民的利益訴求聚合為一個(gè)聲音影響政府決策。第一，要強(qiáng)化村委會(huì)的獨(dú)立性。村委會(huì)是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自治的重要載體和方式，因而要減少地方政府對(duì)村委會(huì)的干預(yù)，避免村委會(huì)行政化，淪為“第二政府”。第二，要建立農(nóng)民專屬的民間組織，如“農(nóng)民權(quán)益保障委員會(huì)”等，承擔(dān)本村的公共事務(wù)管理責(zé)任，集中表達(dá)農(nóng)民對(duì)村莊治理的利益要求和愿望，真正實(shí)現(xiàn)村莊自治。

3.2 完善農(nóng)民表決投票制度

空心村的治理與每家每戶都有著至關(guān)重要的聯(lián)系，因而集體的事項(xiàng)應(yīng)由村民一起討論決定，完善投票表決制度就十分必要。農(nóng)民投票是實(shí)施自治的重要形式，法律應(yīng)保障農(nóng)民的自治權(quán)，政府只能在征得農(nóng)民同意的情況下才能實(shí)施空心村治理。一是堅(jiān)持和完善多數(shù)決定原則，就是把多數(shù)人的判斷和選擇作為決策或意見(jiàn)取舍的標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)人民代表大會(huì)的表決多采取絕對(duì)多數(shù)制，即以全體成員的過(guò)半數(shù)贊成為通過(guò)。但在村委會(huì)的表決過(guò)程中，筆者認(rèn)為可以結(jié)合相對(duì)多數(shù)制和絕對(duì)多數(shù)制，最大限度地接近大多數(shù)民眾的需求和意見(jiàn)。二是改進(jìn)表決方式，以秘密表決為主。公開(kāi)表決雖能清楚表明每個(gè)投票者的意愿，但存在權(quán)勢(shì)、人情、利益因素影響投票的行為，因而，農(nóng)民的表決投票最好是不記名投票。三是建立單項(xiàng)表決機(jī)制。對(duì)于需要表決的事項(xiàng)或?qū)ο螅瑧?yīng)根據(jù)事項(xiàng)性質(zhì)拆分開(kāi)來(lái)逐項(xiàng)地進(jìn)行表決，以免表決過(guò)程中出現(xiàn)爭(zhēng)議或猶豫。四是明確表決免責(zé)。表決也是農(nóng)民表達(dá)自我訴求的一種方式，應(yīng)保障其自由，免予追責(zé)。

3.3 加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能力

當(dāng)前學(xué)界的主流觀點(diǎn)是把基層黨員培養(yǎng)成致富能手，把致富能手培養(yǎng)成黨員、把黨員致富能手培養(yǎng)成村干部的“雙帶”工程能實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織的有效治理，甚至能實(shí)現(xiàn)全村共同富裕，空心村當(dāng)然也不例外。但筆者認(rèn)為，在發(fā)展空心村經(jīng)濟(jì)的同時(shí)更要完善配套的基礎(chǔ)設(shè)施，依據(jù)民主的原則，在充分調(diào)查走訪的基礎(chǔ)上提供農(nóng)民最迫切需要的公共產(chǎn)品，積極回應(yīng)民眾訴求，為空心村治理及發(fā)展提供有利的硬件環(huán)境。

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