新一輪東北振興中遼寧化解過剩產能問題

梁啟東++宋帥官++姜瑞春

[摘要]東北經濟下滑的主要問題在工業結構重型化，一些領域的產能出現明顯過剩，如何化解這些過剩產能成為當前影響振興的一個瓶頸。本文通過調查闡述了遼寧省產能過剩現狀，著重分析了表層、中層和深層的原因，并從深化改革、強化市場主體和保障改善民生三方面提出了對策建議。

[關鍵詞]新東北振興；產能過剩；化解過剩產能

[中圖分類號]F061.5 [文獻標識碼]A [文章編號]

振興十多年來，東北老工業基地發展取得明顯成效和階段性成果.但是隨著我國經濟進入新常態，東北地區經濟下行壓力增大。《中共中央國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》的印發實施，標志著新一輪東北振興全面啟動實施。當前和今后一個時期是推進老工業基地全面振興的關鍵時期。東北經濟下滑的主要問題在工業的重型結構，在經濟新常態下，東北重工業占比仍然過高，并且多數是產能過剩產業。尤其是在上一輪東北振興大潮中，東北重化工業得到了國家政策和資金的大力支持，一些領域已經出現生產規模明顯大于預期市場需求的情況，產業發展面臨嚴峻競爭環境。如何解決東北地區過剩產能問題成為當前影響振興的一個瓶頸。

為準確掌握遼寧省工業領域產能過剩情況，遼寧省總工會和遼寧社會科學院聯合課題組在對產能過剩判斷指標進行梳理的基礎上，主要對遼寧省工業領域產能利用情況進行了專題調查，并結合相關統計數據進行綜合分析。調研顯示，“十二五”以來，遼寧省工業企業產能利用率明顯下降，各行業產能過剩普遍存在。尤其近幾年，傳統行業產能利用率繼續走低，鋼鐵、煤炭、石化等行業受周期性產能過剩影響，均存在不同程度的產能過剩。“十三五”時期，在全省經濟結構調整的背景下，服務業、高端制造業、高新技術類產業將逐漸取代重化工業的主導地位，傳統重化工業去產能任重而道遠。

“產能”即生產能力。指的是企業利用現有的資源所能達到的最佳產出量。最佳產出量一般低于理論上依據推算所能達到的最高產出量。由于企業的實際產出量受市場需求波動、企業生產組織有效銜接等內外部多種變動因素影響，企業一定時期內實際產出量與最佳產出量之間通常存在差異。我們把一定時期內實際產出量與最佳產出量之比稱作產能利用率。當一定時期實際產出量持續小于最佳產出量并達到一定程度時（即產能利用率低于一定水平），一般稱為產能過剩。[1]

一、遼寧省產能過剩狀況的分析

為了解近年遼寧省工業企業產能利用情況，我們對全省500個工業企業開展了問卷調查，并結合走訪調研情況和相關統計數據進行了綜合分析。

（一）全省產能利用率較低，近一半企業處于虧損狀態

根據遼寧省統計局的企業抽樣調查數據，我省41個工業行業中，31個行業存在不同程度的產能過剩，產能利用率明顯低于80%的合理水平。同時，根據本次500個工業企業問卷調查結果顯示，認為目前產能利用“嚴重過剩”和“過剩”的企業占比分別為8.6%和35.9%，這兩類企業占比之和約為44.6%；認為當前企業有“虧損”和“嚴重虧損”的企業占比分別為36.5%和10.6%，這兩類企業占比之和達47.1%；此外，處于“停產”和“半停產”的企業占比合計約為27.5%。

若不考慮規模特別小的行業，按主營業務收入計算，占遼寧工業比重以及占全國同行業比重均超過1%的行業有22個，共占遼寧工業比重的92.3%。其中，5個行業產能利用率超過80%，占工業比重27.3%；12個行業在75%-80%之間，占工業比重51.1%；5個行業在60%-75%之間，占工業比重13.9%。可見，在遼寧的主要行業中，過半的行業存在產能過剩。

（二）產能過剩普遍存在，重化工業過剩更為明顯

此次調查所涉及的鋼鐵、煤炭、化工、水泥和裝備制造5個行業產能均存在不同程度的過剩狀態，表明遼寧省工業領域產能過剩情況在各行業中普遍存在，并且重化工業產能過剩尤為嚴重。

根據遼寧省統計局調查顯示，2015年第三季度，黑色金屬礦采選業、有色金屬礦采選業、非金屬礦物等13個行業產能利用率低于70%。但同時，紡織、皮革毛皮羽絨、造紙及紙制品等3個輕工行業企業產能利用率則超過80%。據了解，輕工業資本密集度相對較低，其市場進入與退出相對容易，并且經過多年的所有制改革，輕工業的國有資本比例較低，市場化程度相對較高。在市場機制調節下，近年來，輕工業產能利用水平相對較為穩定。而重化工業資本投入大，資產專用性較強，產業退出壁壘較高，產能很難在短期內調整。因此，重化工業產能利用率相對較低。[2]

此外，根據500個工業企業調查問卷顯示，在56家鋼鐵企業中，27家認為企業處于產能過剩狀態，46家企業處于虧損狀態，虧損面達82%。而有色金屬冶煉和壓延加工業連續10個季度低于80%，平均為73.1%，最低時僅64.1%，已屬于顯著過剩。非金屬礦物制品業主要是建材行業，占遼寧工業比重為7.1%，占全國同行業比重7.8%，也屬于遼寧的支柱產業之一。非金屬礦物制品業10個季度平均產能利用率74.1%，且連續10個季度均低于75%，2015年第二季度僅68.5%，屬于顯著過剩。

（三）結構性過剩特征突出，產能過剩與供給不足并存

據調查，在產能過剩行業內，不同技術水平企業的產能利用率存在明顯差異，技術水平先進、產品較為高端的企業產能利用率明顯較高，技術水平較為落后的企業產能過剩更為嚴重，表現出明顯的結構性過剩特征，低端產品產能過剩與高端產品供給不足并存。

在結構性產能過剩中，往往出現落后產能相對過剩和先進產能相對不足共存的現象。以鋼鐵行業為例，本鋼的高附加值、高技術含量的產品出口量已經連續五年位居全國首位。先進產能呈現供不應求的局面。同時，在缺乏政府有效監管的情況下，大量低端的無品牌，無技術，低附加值的產品充斥著整個市場。擾亂了市場秩序，需引起足夠重視。從全國看，每年出口鋼材1500多萬噸，但在國內市場嚴重過剩情況下，還需進口5000萬噸，因為一些高級合金鋼、軸承用鋼、發動機用鋼國內生產不了。這就反映了鋼鐵行業的結構問題之重。endprint

（四）預期產能利用率恢復正常仍需較長一段時間

目前，我國經濟結構調整加速推進，房地產市場進入中期調整階段，城鎮化發展速度逐漸下降，城鎮居民的消費逐步從改善型耐用消費品升級為高端的服務類消費品。這意味重化工業的主導地位和一統天下的局面一去不復返。調查結果顯示，企業對下階段產能利用率走勢很不樂觀，認為當前宏觀經濟形勢“很好或較好”的企業合計不足十分之一；認為當前宏觀經濟形勢“一般”和“較差或很差”的企業占比分別為19.3%、72.9%。因此，企業認為產能利用率恢復正常仍需要較長時間。

企業預期產能利用率回升緩慢、恢復正常需要較長時間，一方面是目前國內外市場需求短期內大幅好轉的可能性不大；另一方面，產能調整艱難也制約了企業產能利用率的恢復。調查顯示，未來企業主要期望通過產業轉型升級和產品結構調整來實現產能調整，大部分企業沒有縮減或轉移產能打算，但產業轉型升級和產品結構調整難以一蹴而就，需要一個漫長而艱難的過程。[2]

二、遼寧省產能過剩產生的原因

（一）表層原因：市場供求關系變化

1.市場需求萎縮。金融危機之后，國際經濟結構進入調整階段，在這一背景下，我國工業產品的市場需求急劇萎縮，需求不足是當前工業領域產能過剩情況出現的最重要因素。與此同時，部分企業由于需求不足也產生了產能利用不足的現象。根據調查，28.2%的產能利用不足企業認為“產品需求減少，訂單不足”是主要原因之一，這一選項明顯高出其他選項，在所有選項中居于首位。近年來，遼寧省經濟增長明顯回落，遼寧省的GDP增速已經從金融危機之前2007年的15%下降到2015年的3%，出口和固定資產投資增速分別從2007年14.4%和19.4%回落到2015 年的-12.8%和-27.8%。可以看出，遼寧省經濟在這輪調整中收到影響較大，出口和投資需求調整更為明顯，企業普遍面臨的是產品需求不足的困境。

2.前期產能擴張過度。從供給的角度看，2008年金融危機之后，為了應對危機，投資過度、產能擴張過度，產能過剩。調查顯示，14.2%的企業認為當前產能利用不足的主要原因之一就是“行業內前期擴張過度”，這一選項在所有選項中居于第四位。從近年來產能過剩比較突出的鋼鐵、煤炭、水泥等具體行業來看，這些行業的重復建設、過度投資現象嚴重，這些行業內部的被調查企業認為“行業內前期擴張過度”是當前產能利用不足的主要原因的占比明顯高于總體水平、

當然，從供給的角度看，產能過剩在一定程度上是產業發展中的必然現象，尤其是在產業發展的初期，投資者普遍看好該行業的市場前景，資本的逐利性驅使大量資金進入該行業，但投資設廠過程中行業內各企業之間缺乏協調，對投資總量信息難以估計，導致產能快速擴張，超出市場需求的增長速度。林毅夫等（2010）稱之為“潮涌現象”，他們認為，這種由投資層面引發的產能過剩，在投資拉動快速增長的發展中國家尤為突出。[3]

3.企業主動調整生產節奏。當前出現的工業企業產能利用率不高，有部分原因是由于企業經營戰略的調整，也就是企業主動調整生產節奏造成的。由于原材料價格的大幅度波動再加上產成品價格的降低使得企業開始調整生產經營策略，由此部分企業主動減緩了生產節奏，閑置部分產能，這就造成了產能利用率較低的現象。調查數據顯示，19.4%的被調查企業認為“價格過低，企業主動收縮生產”是造成目前產能利用不足的主要原因，占比位于各選項的第二位。

4.資金鏈緊張。調查顯示，15.2%的企業認為“資金不足”是目前產能利用不足的主要原因，在所有選項中居于第三位。在本鋼、鐵法能源等龍頭企業調研中發現，企業均存在不同程度的資金壓力，尤其在宏觀經濟形勢不明確的背景下，銀行收緊銀根，采取“一刀切”的方式壓縮信貸額度，影響企業正常經營，甚至部分企業存在資金鏈斷裂的風險，應引起足夠重視。

5.國際市場大宗產品價格波動。本世紀初開始，全球大宗產品市場進入一個“超級周期”：石油價格由47美元/桶升至147美元/桶，鐵礦石價格由連續六年漲價600%，有色金屬等幾乎所有大宗產品價格都“飛漲”。強勁的國際市場需求給國內許多重化工業企業帶來錯誤的信號，擴大產能成為主要選擇。而進入21世紀第二個十年，本輪大宗商品“超級周期”基本結束，世界經濟政治局勢進入新一輪動蕩期，原油、鐵礦石、銅等大宗商品價格出現持續下跌。作為中國重工業最密集的區域，遼寧經濟對大宗商品價格最為敏感，由于外部需求不振及投資增速下降導致增速持續下滑，我省以往被高速增長所掩蓋的深層次問題再次顯現，所以前幾年擴張起來的產能就進入了過剩。

（二）中層原因：長期積累的經濟結構性矛盾

1.產業結構失衡：技術老化、基礎工業薄弱、第三產業發展滯后、產業組織老化。特別是在宏觀經濟結構中，第二產業特別是工業所占比重較高，新興產業比重過低，傳統產業為主的產業結構仍然未能有較大改變。表現為傳統產業比重仍然居高不下，具有廣闊市場前景和增長潛力的高新技術產業總值規模小，比重低，缺乏對經濟增長的整體帶動作用。在微觀結構層面，國有經濟比重過高，多數國有企業債務、冗員和社會負擔包袱沉重，不堪重負；企業設備、工藝老化，產品結構單一、傳統產品比重過大、企業多處于價值鏈中低端；企業組織結構上的“大而全”、“小而全”，無法達到規模經濟要求，企業間專業化協作水平低，上下游一體化程度差；企業技術力量不斷散失，人力資源能力減弱。作為“共和國裝備部”，遼寧“十一五”期間就確立了打造世界級裝備制造業的目標。然而，目前遼寧裝備制造業總體技術水平進步有限，研發投入不足，面臨無法滿足需求升級的困境。以機床行業為例，沈陽機床和大連機床是全世界最大的兩家金屬切削機床生產商，但主要產品仍然是中低檔數控機床，主要消費對象是我國沿海地區的中小型機械加工企業，而這一部分需求已經面臨飽和；高檔數控機床方面，國內用戶仍然普遍進口德國、日本廠商的產品，每年進口額都在增長。endprint

2.產品結構失衡：產品老化，不適應市場需求。本輪產能過剩的本質是傳統產業的過剩，而不是新興產業過剩；是“初字號”、“原字號”產品的過剩，而不是高新技術產品和高端消費品的過剩。在市場前景較好的十年間，我省的產業結構和產業優勢也正好吻合國家重化工業的發展周期，房地產和各類基礎設施建設的巨大需求空間使原有產能得到很好釋放，煤炭、化工、制造業等本應立足轉型和創新卻讓位于產能擴張，這些行業在市場利好態勢下大幅擴張，經營效益猛增。但絕大多數企業未預料到經濟增速將下滑。隨著刺激政策結束，這些行業出現過剩在所難免。例如沈陽機床和大連機床由于近幾年的產能擴張，已經成為全世界最大的兩家金屬切削機床生產商，但主要產品仍然是中低檔數控機床，目前市場已飽和。同時，我省部分高端產品，例如汽車用鋼、軌道交通通用鋼材、高檔數控機床、工業機器人等仍然供小于求。尤其是消費品工業領域，我省存在嚴重短板，對經濟發展幾乎沒有貢獻，社會消費品零售總額和網購消費逆勢增長的背后其實是在為南方輕工業發達地區做貢獻。

3.技術結構失衡：創新能力不足，企業普遍缺乏創新精神缺乏向高一級升級的動力。創新體系不完善，產學研協同機制不順暢。以裝備制造業為核心的重工業核心技術和關鍵零部件缺失，戰略性新興產業發展慢、體量小，全社會的創新、創業意識差。據調查，遼寧有大批國企，還有1000戶高新技術企業，但多數創新能力不足。規上工業企業中有研發機構和活動的占比2.7%和4.5%，在全國排名31、30位；全省發明專利18400多項，僅為江蘇的1/8，排名15位；新產品開發及其效益均顯不足，銷售收入僅為廣東的4.1%，江蘇的6%，新產品數量全國排名13位，銷售額排名12位；企業核心技術匱乏，技術對外依存度較高，裝備制造業配套零部件60%以上以來進口；全社會研發經費投入，不足江蘇和廣東的1/3。在全省重工業全盤下滑的情況下，我省又缺少可以起到一定支撐作用的新的經濟增長點。以沈陽為例，沈陽市目前機械制造、農產品加工及汽車制造企業總數占全部企業總數的60%以上，產值占全市近70%；全市產值前30戶的企業中有27戶屬于傳統產業，產值占全市38.5%。而經過多年發展，新興產業對工業尚未形成有效支撐。電子信息產品制造、航空航天制造等新興產業企業數僅占全市的2.4%，產值僅占全市的3.6%。

4.需求結構失衡：規模擴張型經濟導致投資、消費、出口關系扭曲，需求信號失真。振興十年，東北三省GDP翻了兩番多，年均增速達12.7%。但在拉動經濟的“三駕馬車”中，投資一枝獨秀，對經濟貢獻率超過60%，有些地區個別年景達到90%。投資率快速上升，有時甚至接近1，而消費和出口的拉動作用則難以望其項背。東北三省投資率由2003年的37.3%上升至2011年的63.1%，提高了25.8個百分點；消費率由53.2%下降至43.2%，降低10個百分點。2012年，東北三省進出口貿易額僅占全國的4.3%，不及廣東的1/5。2012年社會消費品零售總額僅占全國的5.9%，明顯偏低。而投資率高但投資效率低。以東北投資率最高的吉林為例（遼寧與之大致類似）：每增加一個單位固定資產投資，增加的地區生產總值僅相當于廣東和浙江的1/3；增加的財政收入僅相當廣東的1/5、浙江的1/4、江蘇的1/3；增加的就業人數僅相當于廣東、浙江、江蘇的1/5。全國的投資率已經過高了，遼寧的投資消費比例更加扭曲。

5.發展模式失衡：十年振興最大的教訓，就是“加法”做得多、“減法”做得少。應該看到，遼寧目前的產能過剩，絕非短時期內形成，是長期投資驅動型發展模式使然。十年振興，總體上主要靠投資拉動擴大總量的“加法”做得多，而淘汰落后產能的“減法”、創新驅動的“乘法”、簡政放權提高市場效率的“除法”做得少。而“加法”，投資驅動、項目帶動、產能擴張是最主要的特色。振興以來大部分國債項目集中在石化、鋼鐵、裝備制造等競爭行業中。一些該淘汰、限制和轉型的落后產能的投資規模不降反升。如鋼鐵、水泥、造船等迅速擴張，規模越來越大。在城鎮化方面，也是急速推進，新城建得越來越多，攤子鋪得越來越大。多年來，各地經濟靠投資拉動，地方政府都在追求投資高速度，搞大項目的大干快上，搞招商引資競賽。經濟高速度掩蓋了結構矛盾，一旦投資下滑，原有問題都暴露出來——當泳池的水被“抽干”后，就知道誰在“裸泳”了。

（三）深層原因：各項改革不到位

1.市場化改革不到位。產能過剩，看似生產力問題，實際背后是生產關系問題，是體制機制問題。在市場經濟環境下，經濟周期波動中生產能力相對需求過剩是經濟運行的一種常態，市場機制可自動調節，從而實現市場出清。但從我國產能過剩的歷史情況看，產能過剩長期、反復存在，顯然已經超出了市場經濟的規律，存在根本性的體制弊端。我國的經濟體制改革進行了多年，但生產要素市場化改革較為緩慢，市場配置資源的決定性作用難以有效發揮。目前，我國工業用地市場尚未形成完全意義上的市場定價機制，工業用地價格長期被人為壓低，平均僅為房地產建設用地價格的五分之一；水、電、氣等資源品價格未能真實反映資源市場供求關系和稀缺程度；勞動力價格尤其制造行業勞動力價格長期處于較低水平。[2]強政府、弱市場，大政府、小社會的現象還十分嚴重。

2.政府轉變職能不到位。產能過剩既是市場失靈，也是政府失靈，但本質上是政府失靈。遼寧傳統產業之所以過剩，一個重要原因是沒有處理好政府和市場的關系，是政府過多主導市場的必然結果。據經濟日報調查，當前東北地區產業結構調整和優化的主體，名義上是企業，但地方政府作為國有資產的管理者，常常成為事實上的結構調整主體。出于政績導向，地方政府習慣于插手企業微觀管理，東北給外界的印象是“政府主導的市場，不是企業家的市場”。結果就出現了一些見怪不怪的現象：許多本來不該由政府干的事，政府抓得緊緊的；而有些本來該由政府干的事，政府又由于沒有精力和財力，干得不夠或是沒有干。所以一些企業家說：“東北大地缺乏市場基因。”[4]政府成為凌駕于市場之上“全職管家”，習慣于插手企業微觀管理，在一些市、縣（區）的“十三五”規劃（討論稿）中，還在規劃百億集群之類，大量地點企業和具體項目的名字，甚至規劃某某企業2020年的產值指標。endprint

3.國有企業改革不到位。由于國有企業市場化改革不充分，企業盲目決策，盲目擴張產能，使得我省國有企業成為產能過剩的“重災區”。這不僅表現在產能上，還表現在對投入產出效益的研判上，更多情況下都是不計成本、不講代價。往往投資成本遠高于其他所有制企業，而投資回報期、回報率等又遠差于其他所有制企業。我省鋼鐵、有色、船舶、工程機械、汽車、風電、光伏等領域，也都是因為國有企業的投資失控、效率不高、投資成本巨大所致。且其一旦建成達產，由于形成沉淀成本和路徑依賴，要想把產能壓下來或者轉產，尤其是關閉破產，基本就沒可能。特別是“央企現象”影響，更強化了投資拉動模式，固化了產業重型結構。遼寧有央企及所屬企業1751戶，資產達2萬億元，占遼寧規模以上企業資產總額的47%，在崗職工約70萬人。在地方政府眼里，央企并不僅僅是一家企業，更是寶貴的經濟資源，甚至是強大的政治資源。因此，都會千方百計吸引央企項目落地。央企加大投資固然是求之不得的好事，但大項目一旦形成，就形成了產業形態，就是一個長期的問題。投資越多，對央企投資就越來越依賴，結構越來越尾大不調，低效率的投資早晚會對地方經濟帶來麻煩和問題。遼寧的央企大都屬于重化工業，越是上大項目，當地的產業結構就越加偏于重化工業，形成一種特殊的“路徑依賴”。央企一旦出現虧損，不僅拉動地方經濟總量下滑，還少了一大塊難以填補的稅收窟窿，形成一個城市經濟的“塌陷”。前期刺激政策帶來的大投資、大開發，既給地方政府積累了高額的政府性債務，也形成了相當大的產能過剩。本輪產能過剩，與這前幾年部分領域過度投資有直接關系，這其中很多“功勞”是央企的。

4.民營經濟發展不到位。由于長期的計劃經濟體制根深蒂固，使得我省至今市場化程度不夠，民營經濟發展不足，社會資源多數在國企掌控之下。由于國有企業的“擠出效應”，遼寧民營經濟發展緩慢，沒有形成對我省經濟的有效“補充”。遼寧民營企業已占企業總數的90%以上，占全省經濟總量的69%。但無論是體量還是質量和東南沿海相比，民營經濟都不高。2014年，全國五百強民營企業中，東北三省只有14戶，其中吉林省僅一戶，黑龍江4戶，遼寧9戶；2015年遼寧僅6戶，東北地區僅10戶。而浙江有138家企業入圍，連續17年蟬聯全國第一，其中杭州市55家企業入圍。僅一個蕭山區19家企業入圍；江蘇有91家企業上榜，僅南通就有17家企業入圍；山東有53家企業入選，連曾近的貧困地區臨沂就有6家企業上榜，與遼寧持平。

三、化解遼寧省產能過剩的對策建議

產能過剩問題涉及行業領域較多，影響程度深遠，如不及時化解可能引發系統性的危險甚至危機。這就需要政府盡早行動、主動作為，真抓實干，多管齊下，緊緊圍繞習總書記提出了“四個著力”及我省“十三五”時期重點任務，把化解產能過剩作為一項重點工作來抓，通過優化政府職能，強化市場功能，促進工業走出一條內生調整、自主優化的路子。具體對策建議如下：

（一）抓治本之策，把深化改革作為化解產能過剩的關鍵

1.將簡政放權真正落到實處。目前我省簡政放權中放小不放大、放虛不放實、含金量不高的問題仍普遍存在，有些審批互為前置，部門之間互相推諉，嚴重影響項目落地進度和遼寧市場環境輿論。所以政府要通過改革化解產能過剩，首先從做實簡政放權入手，大膽創新行政審批方式，盡可能多取消審批的核準，加快全面取消非行政許可審批事項步伐，推動實施權力清單、責任清單、負面清單改革。按“法無禁止即可為”原則，不在審批清單的，即屬于企業經營自主權的事項，企業可以放手大膽地干，最大限度給企業“松綁”。

2.從供給側改革有效化解產能過剩。“供給側”的過度發展、結構失衡，已讓需求端難以適應，更難以滿足。所以，必須站在“供給側”的角度，對投資的功能和作用進行重新定位，重新考量。政府要完善創新創業體系，通過雙創涌現一批活躍的市場主體，提升“供給側”的規模和質量。通過雙創催生新技術新思路，促進供給側產品質量提升和服務改善。政府要加快公共服務業供給側改革，鼓勵更多市場主體進入供給側，釋放改革紅利，進而促進社會整體公共服務水平的改善，讓多樣化的需求得到最大限度的滿足，從而擴大公共服務的受益范圍。不斷深化金融、教育、科研等領域的改革，促進要素向朝陽行業有效集聚，進而通過多領域改革的協同，讓供給側改革落到實處。

3.加快競爭性國有企業改革步伐。對于像煤炭、鋼鐵、有色這樣的競爭性行業，應當加快改革步伐，將企業國有股權按一定比例放開，按照市場規則有序進退。重點推進集團母公司的改革，逐步將具備條件的國有集團母公司直接改組為國有資本投資運營公司，對下屬二、三級企業實行產權改制。部分集團母公司可改造成為股權多元化公司特別是上市公司。鼓勵非國有資本包括民間資本、外資以及各類新型資本通過出資入股、收購股權、認購可轉債、融資租賃、以及組建股權投資基金等多種形式參與國有企業改制重組和合資經營。探索混合所有制企業有序推進管理層、技術骨干、員工出資參與本企業改制。

四是扶持民營企業做大做強。我省國企強民企弱是導致產能過剩的根本，做大做強民營企業是化解我省產能過剩的有力措施。要重點培育一批行業領頭的民營大中型企業和具有高成長性民營科技企業，對于這些企業要“扶上馬，送一程”，無論是在發展的初期和成長成熟期都要給予一定的優惠扶持政策，要提高民營企業家的社會地位，保護民營企業家的合法權益，鼓勵這些企業技術創新，捍衛自主知識產權，營造民營企業健康成長的良好輿論環境。

（二）抓關鍵之舉，把強化市場主體作為化解產能過剩的核心

不應就產能過剩論產能過剩，更不能用進一步產能過剩治理現在的產能過剩。化解我省產能過剩，核心和關鍵在企業，成敗也在企業。當前企業面臨前所未有的困難，企業不應“孤軍奮戰”，政府要提高服務企業的意識，根據各行業和企業產能過剩不同的表現形式和特征，要采取不同的政策，一行一策，因企施策，注重定向施策和精準施策，重點解決僵尸政策、政策不走“直道”等問題，真正把政策落到實處，真正做到與企業共同擔當、共度時艱。做好以下“五篇文章”：endprint

1.“挺”。對于鋼鐵、煤炭、石油等能源行業，要幫助困難企業挺過去。確保不發生新一輪大規模關閉潮和下崗潮。我省煤炭產量主要集中在沈煤、鐵煤、阜礦及撫煤等四家國有企業中，企業虧損嚴重，但又承擔著大量產業工業就業穩定的社會責任，企業負擔沉重，發展舉步維艱。對于這部分企業，政府研究稅收政策，給予企業減稅或延期納稅，減輕企業負擔。鼓勵通過兼并重組等方式整合市場資源，進一步提高行業集中度。對于我省煤炭企業要實施發電機組采購省內電煤量與發電量掛鉤的“煤電互保”政策，同時對于省內采供購買同等質量同等價格煤炭時，鼓勵優先選用本省產煤。對于我省重點鋼鐵企業要在稅收及相關政策上區別對待，給予適當減壓，鼓勵企業生產和研發鋼鐵延伸產品和高端產品，實施出口獎勵政策，支持企業開拓國際市場。確保這些企業挺過難關，平穩過渡。

2.“促”。對于一些優勢產能行和存在一定競爭力的企業要想盡一切辦法促進其做大做強。這些企業目前的困難主要是由于市場需求降低而導致產能利用率不足。例如沈鼓、新松機器人、北方重工、東北特鋼等，對于這些企業。政府要重點扶持。要促進這些企業加快轉型，加快產品結構調整，政府要在各相關行業選擇幾家重點企業進行重點培育，以點帶面，鼓勵企業通過兼并重組等方式整合資源，釋放潛能，加大科技投入和人才投入，促進企業轉型升級，促使舊產業煥發出新優勢。

3.“保”。對于支柱產業，政府要想辦法保住其市場份額，保住對我省經濟發展的重要支撐作用。這些產業多數表現為國內市場有一定份額，但受前期投資過熱影響導致產能下滑嚴重的行業，例如傳統裝備制造，石油化工、冶金行業及相關配套企業。一方面要幫助企業開拓國內市場保住市場份額，另一方面要鼓勵企業實施多元化發展戰略，以商招商，拉長產業鏈，支持企業由零部件生產向成套設備安裝及標準化方向發展，提高售后服務能力和科技服務能力，確保支柱產業地位不動搖。

4.“廢”。對于傳統產業領域，相關企業技術改進緩慢，企業自生能力較差，產能及產品粗放，要堅決淘汰不適應市場需求的落后產能。對鋼鐵、水泥等高耗能、高污染產業，要堅決控制總量、抑制產能過剩，原則上不應再批準擴大產能的項目，嚴禁化整為零、違規審批，嚴禁各級政府的財政性資金流向過剩行業的擴大產能項目。依法依紀把好土地關、環保關、信貸關、產業政策關，不得強制企業投資低水平產能過剩行業。相關行業管理部門要切實履行職責，抓緊制定、完善相關產業政策，進一步提高鋼鐵、水泥、平板玻璃、傳統煤化工等產業的能源消耗、環境保護、資源綜合利用等方面的準入門檻。加快編制或修訂專項規劃，對多晶硅、風電設備等新興產業要及時建立和完善準入標準，避免盲目和無序建設。[5]完善企業退出的托底政策，加大對企業退出的財政支持力度，利用現有淘汰落后產能獎勵資金渠道，發揮財政政策的支持作用，支持困難企業退出時職工安置等基礎保障。

5.“轉”。引導過剩產能向境外轉移是化解產能過剩矛盾的重要手段。鼓勵和支持我省企業主動配合國家“走出去”戰略，積極參與到“一帶一路”等國家戰略中來，加強與周邊及新興市場國家和區域的合作。引導企業建立境外生產制造基地，開展產能合作，全球配置產能，優化制造產地分布。發揮我省在裝備制造、冶金、建材等產業的技術、規模、成本等優勢，鼓勵有條件企業在全球范圍內開展資源和價值鏈整合，實現國內國際資源的優化利用。拓展對外工程承包領域，培育“遼寧制造”、“遼寧建設”品牌，帶動我省技術、裝備、產品和服務等出口。[6]政府要搭建完善的政策支持體系，不能讓企業“一個人在戰斗”，要系統整理對象國和地區的各類信息，為企業對外投資鋪平道路，重點解決企業融資和雙向納稅等問題。

6.“立”。認清形勢，舉全省之力發展新興產業和消費品工業。要實施新興產業和消費品工業培育工程，優化產業布局，通過培育和發展新興產業和輕工業來修補我省短板。要充分發揮我省國有企業布局的戰略優勢，鼓勵有條件的省屬及市屬國有企業加快向新興產業轉型的步伐，拓寬地方政府與中央企業產業合作渠道，促進新型軍民融合產業發展。對現有新興產業行業龍頭企業的扶持政策要具體、精準和細化，確保落到實處，要制定新興產業和消費品工業發展路線圖和企業成長路線圖，強化企業技術創新主體地位，以突破制約產業發展關鍵核心技術為重點，組織實施重大創新工程，提高企業自主創新能力。

7.“合”。推動企業兼并重組，優化產業組織結構是化解產能過剩的一項重要市場化措施。合理的產業組織結構可以提高產業自律能力，使產業更具競爭力，減輕產能過剩的影響。我省產業組織結構不合理問題十分突出。裝備制造、冶金、農產品加工、建材行業的產業集中度都不高，在全國有影響的行業領軍型企業和企業集團幾乎沒有。省應推動行業破局性重大重組，促進優勢企業強強聯合、實施戰略性重組，支持企業“抱團取暖”，帶動中小企業“專精特新”發展，形成優強企業主導、大中小企業協調發展的產業格局。要進一步完善企業兼并重組的稅收、金融、行政審批、職工安置等政策措施，取消限制企業兼并重組和增加企業兼并重組負擔的不合理規定。

（三）抓穩定之基，把保障改善民生作為化解產能過剩的基礎

1.成立突發事件領導小組。建議由省委省政府牽頭成立產能過剩突發事件領導小組，省委省政府主要領導擔任組長和副組長，省總工會、發改委、財政廳、公安廳等部門作為成員單位，領導小組辦公室設在省總工會，負責日常工作。領導小組定期召開聯席會議，對化解產能過剩進展、相關企業發展動態及企業職工就業和心理狀態等情況進行研判。各市都要設立領導小組，定期對我省產能過剩嚴重的行業和部分企業進行風險排查和評估，及時上報，謹防出現不可預知的下崗潮和破產關閉潮，引發社會矛盾和政治風險。

2.抓緊研究制定產能過剩突發事件的應急預案。建議從省財政劃撥一部分資金用于解決可能發生的意外圖突發事件。對產能過剩嚴重且員工較多的企業給予重點關注，幫助企業制定職工轉崗分流細則，充分發揮企業工會作用，堅持正確的輿論導向，要主動接近職工，了解并疏導職工的思想情緒，引導職工提升擔當意識和責任意識。

3.鼓勵員工積極創新創業，加大技能培訓。各地區工會積極鼓勵企業員工崗位創新創業創效行動。特別是為減輕企業負擔，鼓勵放假待崗員工開展自主創業行動。積極搭建創業平臺，從提供創業服務入手，在做好經濟幫扶、精神慰問等幫扶工作的同時，通過搭建創收工作站、提供就業培訓服務，積極為員工自主創新創業增技添能創造條件。高度重視開展職工技能培訓、崗位技能提升培訓等多種形式的培訓，使技能培訓滿足產業結構優化升級和企業發展需求。鼓勵企業積極開展職工培訓，提升職工技能，要按規定給予企業一定的穩崗補貼。企業發生的職工教育經費支出，按比例準予稅前扣除，實施企業高技能人才培養扶持政策，大力開展技師、高級技師培訓，并給予一定補貼。

參考文獻：

[1]邱青森.從產業價值分析視角探求化解過剩產能的路徑[J].科學與管理，2015.2.

[2]中國人民銀行南京分行調查統計處課題組；孫小光.江蘇省工業企業產能過剩情況調查分析[J].金融縱橫，2015.6.

[3]林毅夫，巫和懋，邢亦青.“潮涌現象”與產能過剩的形成機制[J].經濟研究，2010.10.

[4]楊忠陽，韓霽，顧陽.體質怎么轉？[N].經濟日報，2015-09-05.

[5]國務院批轉發展改革委等部門關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知[EB/OL]，http：//www.gov.cn/zwgk/2009-09/29

/content_1430087.htm.

[6]苗長興.化解產能過剩的途徑和措施[J].新金融評論，2015，2。endprint