“存量時代”產業區轉型更新規劃探索
——以中國（上海）自由貿易試驗區為例

張蓓蓉　趙　昀　蔣姣龍　楊心麗　熊　婭

“存量時代”產業區轉型更新規劃探索
——以中國（上海）自由貿易試驗區為例

張蓓蓉趙昀蔣姣龍楊心麗熊婭

在我國城鎮化快速發展、土地資源剛性約束的背景下，諸多大城市開始邁入存量發展的時代《。上海2040》以“創新驅動、轉型發展”為發展理念，提出了要注重對存量用地的更新利用，尤其是對存量工業用地的轉型提升。以中國（上海）自由貿易試驗區的控制性詳細規劃為例，從產業轉型下的功能訴求與存量空間的矛盾出發，探索存量產業區規劃編制的創新方法。其規劃編制實踐對于上海乃至其他大城市存量產業區的轉型更新規劃具有參考意義。

存量規劃 ｜ 功能轉型 ｜ 中國（上海）自由貿易試驗區

張蓓蓉

上海市城市規劃設計研究院助理工程師，碩士

趙昀

上海市城市規劃設計研究院工程師，碩士

蔣姣龍

上海市城市規劃設計研究院工程師，碩士

楊心麗

上海市城市規劃設計研究院工程師

熊婭

上海市城市規劃設計研究院工程師，碩士

1　研究背景

經歷過去20年中國快速城鎮化發展之后，我國特大城市正面臨著土地資源環境剛性約束日益顯著的現實情境。2015年中央經濟工作會議指出，城市建設應“嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度”。作為國內土地資源約束最突出的特大城市之一，上海在新一輪發展中提出要以規劃建設用地“負增長”來倒逼城市轉型，在存量用地上謀求新的發展空間。在新一輪上海城市總體規劃工作——《上海2040》中，已明確了“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的“五量調控”新思路。2015年5月正式實施的《上海市城市更新實施辦法》標志著上海已正式進入了以存量空間開發為主的“內涵式增長”時代（簡稱“存量時代”）。

在“存量時代”，上海的既有產業用地盤活和增效成為了重要突破口。至2012年底，上海工業用地總量共約856 km2，占建設用地比重約28%，是國際對標城市的310倍；且存在工業用地集聚度不高，土地利用績效水平差異較大的問題[1]。因此，在存量發展背景下，對上海產業用地轉型更新規劃的創新研究具有重要的現實意義。

鑒于《中國（上海）自由貿易試驗區》（以下簡稱“上海自貿試驗區”）是在既有園區的存量建設空間上設立的，其新的發展訴求與存量空間的矛盾難以回避。在此背景下，本文結合“上海自貿試驗區”的控制性詳細規劃項目實踐，探索存量型產業區的控制性詳細規劃編制方法創新，以實現產業用地“內涵式更新”，并滿足市場的靈活性要求。

表1　關于上海存量工業用地更新的相關政策

2　相關政策解讀

2.1與工業用地相關的“土地新政”

自2010年起，上海市政府陸續出臺關于存量工業用地再利用的相關政策文件，這些“土地新政”要求在嚴控新增建設用地的同時，更加注重從存量土地上挖掘新的發展空間。2014年4月，上海市政府辦公廳轉發市規劃國土資源管理局制訂的《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》，為閑置及低效利用工業用地的調整、升級提供了具體操作方法（表1）。

歸納起來，這些與存量工業用地更新相關的政策主要從提高建設控制指標、鼓勵土地混合兼容、保障公共利益等方面，引導鼓勵存量工業用地轉型更新，并提高其土地使用效率。

2.2“土地新政”的要點

（1）提高建設容量

2010年頒布的《關于規劃土地政策支持高新技術產業化，促進經濟發展方式轉變和產業結構調整若干意見部分操作口徑的通知》（滬規土資綜[2010]952號）指出，對于高新技術產業園區內新建、改建、擴建的工業項目，建筑密度可提高至50%60%；對以多、高層廠房生產的高新產業，一般容積率上限按2.0控制，特殊的容積率上限可至3.0。

2013年頒布的《關于增設研發總部類用地相關工作的試點意見》（滬規土資地[2013]153號）制定了研發總部類用地開發強度按照同地區商務辦公用地標準。提出在符合相關要求的條件下，最高容積率不超過4.0，建筑高度最高按不大于60 m控制。

（2）鼓勵土地混合兼容

根據《關于增設研發總部類用地相關工作的試點意見》（滬規土資地[2013]153號），研發總部類用地中可允許兼容不大于10%的各類設施，包括人才公寓、專家樓、公共服務設施等。雖然這一政策已是近年來少有的鼓勵存量工業用地功能混合兼容的政策，但其允許兼容的比例較低，且可兼容的功能類型較少。

在目前實行的《上海市控制性詳細規劃技術準則》中，雖然對混合用地進行了定義，但在實際操作中混合比例以及混合方式均沒有明確指引，可實施性不高。

（3）保障公共利益

《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》（滬府辦[2014]25號）提出，整體轉型區域應按照“統籌規劃、公益優先”的要求，優先保障公益性設施的建設，后進行經營性開發。規劃公共綠地、廣場用地及地塊開放空間用地占比應不低于15%，規劃公共服務設施用地占比應不低于10%。提高支路路網密度，道路間距控制在200 m以下，支路路網密度控制在6 km/km2以上。

另外，2015年實施的《上海市城市更新實施辦法細則》通過給予建筑面積獎勵等市場激勵機制，鼓勵更新過程中公共開放空間和公共設施的建設，但僅針對商業商辦建筑的更新改造。

3　“上海自貿試驗區”功能訴求與存量空間的矛盾

3.1“上海自貿試驗區”的設立與發展態勢

2013年9月，“上海自貿試驗區”正式成立。這一新的政策區由若干現狀園區所組成，包括了外高橋片區（外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區）、洋山片區（洋山保稅港區）、浦東機場片區（浦東機場綜合保稅區），總面積共約28.78 km2 [2]。作為推進國家經濟轉型發展的“試驗田”、上海“創新驅動、轉型發展”的先行區，“上海自貿試驗區”面臨著由以往“綜保區”向新的“自貿試驗區”轉型升級的要求[3]。政策上，自貿試驗區以“負面清單”管理方式擴大地區準入行業，除工業、倉儲外，允許金融、貿易等多類型行業進駐。自其成立2個月，新注冊企業超過800家，貿易類占約60%，服務企業約占30%，金融機構約占2%。自貿試驗區新的功能訴求和市場需求的旺盛態勢必定與前身為綜合保稅區的存量空間存在矛盾；換言之，以往綜合保稅區的發展均以工業物流園區為定位，必然難以適應和滿足自貿試驗區發展所帶來的新需求。

3.2新功能與存量空間的矛盾

（1）用地性質單一，難以滿足功能復合需求

“上海自貿試驗區”各片區現狀工業倉儲用地共計1 151.59 hm2，占總用地的42%。其中，外高橋片區工業倉儲用地734 hm2，占總用地的61%。浦東機場片區工業倉儲用地186 hm2，占總用地的46%。洋山片區工業倉儲用地137.9 hm2，占總用地的32%（圖1，圖2）。無論是整體還是各片區均呈現出用地性質單一，以工業倉儲用地為主體的現狀用地特征。

通過對自貿試驗區現狀企業發展訴求的問卷調研，反映出的問題主要集中在規劃調整上。其中，希望改變控規中土地使用性質占多數，且大部分希望由原來的單一用地性質轉變為復合用地，僅有少部分企業希望規劃完全改變原有控詳的用地性質①來源：沈果毅，劉旭暉，蔣姣龍.轉型發展期城市規劃市場適應性探討——以中國（上海）自由貿易試驗區為例[J].上海城市規劃，2014（4）：35。。因此，如何在控制性詳細規劃層面體現用地功能復合是產業區存量規劃需要突破和創新的重要方面。

（2）建設余量有限，產業升級面臨空間制約

“上海自貿試驗區”總用地僅為28.78 km2（擴區前），現狀已建設用地為25.83 km2，占總用地的89.75%，當前可建設余量為4.8 km2，未出讓建設用地已少于9%。尤其是外高橋片區已建設量占總用地的91%，現有建設余量極其有限（表2）。然而，未來總部經濟、平臺經濟、移動互聯網、跨境電商等新增功能業態的諸多企業將進駐自貿試驗區，新產業格局對商務辦公、貿易服務、高端制造等方面的空間需求遠超過既有規劃所能提供的空間。因此，土地存量不足將成為自貿試驗區轉型發展的重大瓶頸；出路之一是依托存量用地，進行更新規劃和深度挖掘存量空間資源。

圖1　上海自貿試驗區既有規劃用地比例（單位：%）

圖2　上海自貿試驗區現狀用地比例（單位：%）

表2　上海自貿試驗區土地存量情況一覽表

（3）開發強度偏低，土地使用效率有待提升

“上海自貿試驗區”現狀各片區的總體開發強度偏低；由于二層以上倉儲物流廠房的建設成本較大，相當部分用地僅按容積率指標下限進行建設。如外高橋片區，既有規劃對其工業倉儲用地的開發強度控制為0.63.0。從現狀已開發的地塊看，部分工業用地的容積率低于下限指標0.6，可見土地使用效率存在提升的較大潛力。

（4）設施配套欠缺，整體環境品質亟需改善

由于以往綜合保稅區的發展重產業輕生活，且區位上距中心城較遠。因此，現狀存在公共配套設施欠缺，整體綠化景觀、空間品質較差的問題。其中，外高橋片區由于開發較早且位于中心城，周邊地區發展較為成熟，公共服務設施配套相對較為完善。而浦東機場和洋山片區由于開發時間較晚，園區內部及周邊尚未形成成熟的公共服務中心，尤其是餐飲、酒店、銀行等商業設施嚴重匱乏。隨著自貿試驗區建設的逐步推進，國際物流、人流、資金流和信息流的集聚必將增大對公共服務設施的需求。因此，規劃需要適當增加配套公共服務設施，滿足就業者和管理者的日常工作和生活所需。

（5）既有規劃難以適應，優化調整勢在必行

原批準的控規在土地性質、地塊劃分、指標確定、公共服務等方面均難以適應自貿區產業自由靈活、空間需求巨大、服務能級提升和環境品質建設等需求。傳統控詳規劃編制中土地用途管控過嚴，管理手段缺乏彈性，存量土地盤活沒有通道，難以適應自貿試驗區不斷拓展的功能業態和靈活多變的市場發展需求。因此，對既有控規加以優化調整已是勢在必行，且亟需創新規劃控制方法。

4　“上海自貿試驗區”存量空間更新規劃的創新實踐

為了適應發展需求和克服存在的矛盾，有關方面組織編制了“上海自貿試驗區”的控規。這一規劃的基本特征是存量規劃和創新實踐，不同于增量規劃，存量規劃的更新改造不僅只局限于物質空間設計，而且還需思考如何將政策設計與空間規劃同步更新[4]，使空間規劃與后期的規劃管理工作相匹配，實現存量產業用地“內涵式更新”，因而規劃理念和方法的創新是其靈魂。已編制的《中國（上海）自由貿易試驗區控制性詳細規劃》以創新理念、市場導向、以人為本為基本理念，以前期評估為問題導向，以產業升級轉型為目標導向，積極探索產業升級需求下的存量產業用地控制性詳細規劃的編制方法，取得了較好效果。其創新實踐大致可歸納為以下幾方面。

4.1界定剛性與彈性要素， 底線思維與彈性規劃并舉

在轉型升級背景下，上海自貿試驗區將行業準入門檻擴大，加快了各種市場資源要素的匯集。因此，城市規劃作為政府職能，應在規劃層面保障公共利益，提升公共服務和環境水平。守住建設用地負增長、嚴控人口規模、改善生態環境、確保城市運行安全4大發展底線。對于底線要素剛性控制，市場要素彈性控制。規劃明確剛性管控內容包括：整個街坊內的主導功能、建筑規模、開發強度、建筑高度、公益性公共服務設施、交通和市政設施的內容和規模、道路紅線、市政通廊、綠化水系等控制線。以上內容調整嚴格控制，確保地區功能導向、公益要求、環境品質。在嚴守剛性要素不突破的基礎上，探索彈性規劃的可能性，以提升規劃實施的靈活性，應對市場的不確定性。

4.2優化土地用途管制， 探索“功能分區+引導表”的新模式

既有上海控規編制管理對土地用途管控嚴格，單一用地性質的管控方式難以適應產業轉型提升發展下對土地復合功能的訴求。因此，規劃提出功能分區的概念，旨在改變以往控規中單一用地性質管控，以“功能分區+引導表”的新模式，鼓勵土地復合，功能混合。

（1）功能分區：為了明確該分區內的主導用地性質。規劃提出服務分區、綜合分區、物流分區3大功能分區類型，與之對應的主導用地性質為公共設施用地、工業用地、倉儲用地（圖3）。

圖3　3類功能分區示意圖

（2）土地用途和建筑功能兼容引導表：為了明確除主導用地性質以外可兼容的土地用途以及建筑功能。在符合規劃、安全、環保等要求，兼顧相鄰用地單位的意見下，引入菜單式“土地用途和建筑功能兼容引導表”，釋放市場配置活力，提高土地復合使用。若混合功能與該地區指定的用地性質總體上協調，但在交通、環境、安全或基礎設施方面可能影響規劃，則需經規劃論證研究允許（圖4、圖5）。

圖4　土地用途和建筑功能引導表示意圖

圖5　綜合分區土地用途和建筑功能引導表

（3）兼容比例：由基層規劃管理部門確定用地性質和混合功能兼容比例。例如，服務分區以商辦用地為主，商辦用途的建筑面積占街坊總建筑面積的比重應達到70%以上，可兼容與引導表相符的其他混合功能建筑量為30%。

4.3鼓勵彈性管控方式， 應對市場不確定性

擬改變傳統控規細化到地塊的管控方式，設計了“組團—街坊—地塊”3級管控方式，將規劃管控由地塊層級控制轉向街坊層級控制（表3）。在明確街坊開發建設總量要求，保證市政交通、公共服務設施、綠地廣場等公益性設施落地的基礎上，給予地塊層次的管控一定彈性，應對市場的不確定性，提高規劃的可操作性和可實施性。在街坊主導功能不改變、公益性設施不減少、公共環境標準不降低、對外部不產生不良影響的前提下，可對地塊的兼容功能比例、地塊邊界劃分、設施布局位置、地塊開發強度等進行彈性管控（圖6）。

圖6　控規圖則中3級彈性管控示意圖

表3　三級管控要素一覽表

4.4落實以人為本的理念， 打造高品質服務城區

以方便人的活動、促進人的交流、改善人居環境為出發點，規劃明確了地區公共設施、開放空間發展短板，形成項目清單。補充公共設施、改善公共環境、提升公共交通，完善慢行系統，滿足新產業格局發展的需求，全面提高自貿試驗區的綜合服務能級和水平。

圖7　針對公共服務設施需求的企業問卷調研分析

（1）提高公共服務水平：原保稅區均以工業物流園區標準配置公共服務設施，不能滿足轉型發展需求。規劃針對自貿區內員工全面調研以及對服務產業轉型需求（圖7），鼓勵結合二次開發綜合設置公益性公共服務設施，兼顧相鄰用地單位的意見，對公共服務設施具體的門類、規模和開放程度進行統籌，有效提升自貿試驗區內的公共服務水平。規劃公共服務設施用地占城市建設用地的比例應不低于10%。

（2）優化綠地系統布局：改變工業物流園區附屬綠地內部性、封閉性和利用水平低的現狀，對公共綠地和附屬綠地進行分類控制，強化綠地體系的系統性和開放性。通過鼓勵二次開發過程中逐步將附屬綠地沿公共開放體系進行線狀及點狀的公開共享，使園區綠地得到系統性的改善，提升整體環境品質，滿足通行交往需求。規劃公共綠地、廣場用地及地塊開放空間用地占比不低于15%，地塊附屬綠地宜沿城市支路或公共通道布局，并向公眾開放。

（3）重建慢行交通系統：完善交通組織，實現客貨運分流，重建慢行交通環境。著重優化公共交通系統，提高區域客運服務水平。結合綠地、廣場等公共空間塑造安全、舒適的慢行交通環境，根本改變傳統工業物流園區只考慮貨運流線，忽視人行交通的問題。

4.5順應規劃管理創新的需求， 政策設計與空間規劃相協同

從規劃管理角度，擬通過引入市場激勵機制，更好地發揮市場在資源配置中的作用；從而在調動各方積極性和盤活存量資源的同時，實現功能提升、布局優化及環境改善。如：建設指定的公益性公共服務設施、公共開放空間的地塊不計容積率；對于外高橋片區，若提供公益性公共服務設施、公共開放空間的地塊可以給予與公益性公共服務設施、公共開放空間相等建筑面積獎勵，但各種獎勵面積疊加后不超過總建筑面積的10%。

存量用地權利人在轉變用地性質、提高開發規模時，要相應提供公共綠地、開放空間、公共停車、市政設施等公益性內容。經營性用地盤活的同時，同步實現環境改善、交通優化、品質提升。

規劃土地政策聯動，實施全生命周期管理。與控規相配套，制定下發《關于中國（上海）自由貿易試驗區綜合用地規劃和土地管理的試點意見》（滬規土資地規[2014]443號），對土地供應、轉讓管理和后續監管等進行詳細規定。土地出讓合同中納入規劃條件、持有比例、產業效能、環保節能、綠色建筑等相關要求，明確土地受讓人的權利、義務，并進行全過程管理，保障規劃實施[5]。

5　結語

目前，城鄉規劃學科對于存量規劃的理論和實踐研究較多集中在總體規劃層面，而控制性詳細規劃實際是規劃編制體系中與市場利益分配最密切相關的環節。本文基于《中國（上海）自由貿易試驗區控制性詳細規劃》編制的創新實踐事例，探討存量時代下上海產業區轉型更新規劃的新理念與新方法。雖然相比其他存量型產業區，上海自貿試驗區具有其特殊性，但在控規層面如何提高土地復合利用、加強彈性管控方式、區分剛性與彈性要素、完善產業區整體品質等創新規劃理念應具有普遍價值，似可為其他同樣面臨轉型發展課題的產業區所借鑒。

（致謝：《中國（上海）自由貿易試驗區控制性詳細規劃》由上海市規劃和國土資源管理局、上海市規劃編審中心、中國（上海）自由貿易試驗區管理委員會、上海市城市規劃設計研究院聯合編制完成。在此，衷心感謝各參與單位對該項目的悉心指導。）

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Transition of Industrial District and Planning Renovation: A Case Study of China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone

With the fast development of urbanization and under the constraint of land resources, urban planning should be transformed from increment approach to internal exploitation. Under the Shanghai’s strategy of creative transforming development, urban planners should pay more attention to the redevelopment of built areas, particularly to the industrial lands. In this paper, based on the analysis of contradiction between functional transition and built areas, new and creative planning methods for existing industrial districts are introduced, taking the regulatory planning of China (Shanghai) Free Trade Zone as an example. It is hoped that the new practice could provide a reference for the planning of other industrial zones that are under or facing functional transition in Shanghai and other metropolises.

Built area planning | Functional transition | China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone

1673-8985（2016）04-0120-05

TU981

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