新型城鎮化中的公共服務設施*
——內涵界定與清單梳理

劉海濤　王　偉　李一雙

新型城鎮化中的公共服務設施*
——內涵界定與清單梳理

劉海濤王偉李一雙

公共服務設施作為公共物品的主要具體形態，是輸出公共服務的物質載體。提供系統、完善的公共服務設施以滿足社會公共需求，是公共部門的重要職責。在以人為本的新型城鎮化背景下，提出了公共物品的社會建構的本質，基于公共性、服務性和設施性3個屬性特征對公共服務設施的內涵進行了嚴格界定，并且以組織/區域為視角，對公共服務設施清單從社區、城市、農村、區域4個方面進行了全面梳理，勾勒出以組織/區域為核心的多層次的公共服務設施體系。

公共物品 ｜ 公共服務設施 ｜ 俱樂部理論

劉海濤

濟寧市城鄉規劃局調研員復旦大學公共管理博士后

王偉（通訊作者）

中央財經大學政府管理學院副教授

李一雙

重慶兩江新區開發投資集團碩士

實現有效的公共物品供給，是現代服務型政府轉型的終極目標。在新型城鎮化過程中，政府提供公共物品的職能的首要體現，就是通過科學合理地規劃、設計與投資，適時、適地、適需地配置公共服務設施。中國特色的新型城鎮化道路堅持“以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承”，穩步推進城鎮基本公共服務均等化，是“以人為本、公平共享”的原則性要求。而公共服務設施發揮著將公共資源轉化輸出為公共服務的核心功能，要追求公共服務產出的均等化，必須以作為物質載體的公共服務設施為抓手。但是在目前的各類規劃與標準中，“公共服務設施”還存在概念界定不明確，所涵蓋內容不一致等問題，這給各地的公共服務設施規劃實施以及地方政府的基本公共服務績效考核開展造成了一定的困

惑。在此背景下，亟須對公共服務設施的內涵和內容予以明確化、系統化，為踐行以人為本的新型城鎮化提供指引。

1　公共物品的社會建構本質

1.1公共物品的3種界定

1.1.1非競爭性和非排他性

這是目前被廣泛認同的界定方法，即從物品本身的消費特性上進行定義。“每個人對這種物品的消費，并不會減少任何個人對它的消費”[1]。公共消費品和私人消費品的區別在于其總量和個人消費之間是相等而不是相加關系。此外，“任何人都同等地消費，不管他是否為此付費。換言之，我們必須將聯合消費與排他原則的不適用性結合起來”[2]。根據排他性和競爭性程度，所有的物品都可以劃分為私人物品、俱樂部物品、純公共物品和公共資源4類（圖1）。

圖1　競爭性排他性二維視角劃分的物品類別

圖2　公共物品的社會建構過程

1.1.2公共選擇過程決定著公共物品

不同的供給制度安排實質上會改變物品的消費特征，而供給制度是公共選擇的產物。布坎南就認為公共物品是由公共選擇所確立的供給過程所決定的，與物品本身的消費特征無關。“任何集團或者社團因為任何原因決定通過集體組織提供的商品或服務，都將被定義為公共商品或服務”[3]。基于此，其提出了一個比公共物品更廣義的“俱樂部物品”概念。因此，隱含在供給方式背后的公共選擇才真正定義了公共物品。公共物品對組織內部成員來說兼具消費的非對抗性和非排他性，而對組織外部的成員來說則剛好相反[4]。

1.1.3外部性定義的公共物品

外部性是指一個經濟主體在進行經濟活動時對其他經濟主體造成的有利的或不利的影響。公共物品和外部性之間有很強的聯系，經濟主體行為的外部影響波及面達到一定范圍以后，就形成了一種“公益”或“公害”。對“技術創新”這種“公益”的需求以及對“環境污染”這種公害的避免，都成為一種社會的公共需求，從而使技術和環境成為公共物品。

1.2對傳統界定方法的反思

首先，“非排他性”并不是公共物品本身的特性，往往是排他的實現存在客觀上的技術困難，或者排他的成本過高，以及從倫理道德上不應該采取排他措施。對于是否存在競爭性也應該具體情況具體分析，其背后的本質是物品的供求狀況。車流量少的高速公路顯然不存在競爭性，而一旦車流量超過某個界限就會產生擁擠，競爭性開始顯現[5]，再比如開放公共空間、公共網絡也存在類似的性質。

其次，用供給方式及其確立的公共選擇程序來說明什么是公共物品，雖然看似擺脫了物品本身的特征論，但是公眾在通過公共選擇確定供給方式的時候也與他們所持有的對該物品特征的認識有關，即將邏輯進一步往后倒推，忽略程序性因素，終究是什么原因決定了某些物品必須由政府供給而成為公共物品。答案是社會公眾的共同需要，才決定了最初的公共品出現。而公共需求也隨著經濟發展水平、居民文化素質和消費習慣等因素而改變。

再者，用是否存在外部性來確定公共物品也并不是一個有效的辦法，相對于公共選擇過程，對經濟活動的外部性程度進行評價進而確定是否是公共物品，顯得更為困難。而如果能夠找到將外部性內化的合理制度安排，也許并不需要將原本由市場供給的私人物品轉化為公共物品而進行政府供給，如排污權市場的建立可以是對政府行政排污監管的一種有效替代。

1.3公共物品的社會建構本質

公共物品概念實際上是一個社會建構的過程，其融合了公眾認知、公共需求、公共選擇、制度安排和供給方式幾大要素（圖2）。首先是社會發展引致某種新的社會公共需求的出現，而對這種需求的滿足的方式是多種的，可以采用私人產品的市場供給方式，也可以通過組織進行供給。在供給方式的選擇上，社會成員的偏好仍然是兼顧效率和公平的有效的供給方式，如果私人市場是一種有效的解決辦法，那么就不需要構建一種公共物品來滿足社會公共需求。然而考慮到這種需求品的特征（非競爭性、非排他性及其現實決定因素）、需求的外部性，因此對于某些需求可能只能采取組織提供的方式，從而啟動公共選擇程序讓組織來提供這種物品，也就建構起了某些類型物品的公共物品屬性。在公共選擇的過程中，實際上已經囊括了社會成員對社會公共需求以及這種需求滿足品的特性的認識評判。

2　公共服務設施的內涵與特征

2.1公共服務與公共設施

公共物品只是一個抽象的理論概念，實際中其可以具化為公共產品、公共服務、公共設施、公共資源、公共秩序5類（圖3）。公共服務就是由政府或其他社會組織提供的滿足公民生活、生存與發展的某種直接需求，能使公民受益或享受的服務。其特點包括：（1）以非物質性形態存在，即一種無形的公共物品；（2）通過公共生產提供（主要是勞動力），具有人工性；（3）是最終消費品，公民直接消費這種服務；（4）空間上可轉移性強，尤其是對設施依賴程度弱的公共服務，轉移公共服務供給機構和人員即可實現公共服務的轉移。公共設施是指由政府或其他社會組織提供的、給社會公眾使用或享用的公共建筑或設備。其特點包括：（1）以物質性形態存在，包括建筑和設備 ；（2）通過公共生產提供，具有人工性；（3）多數是中間品，是提供公共服務和公共產品的基礎；（4）空間上不可轉移，是一種社會固定資產。

圖3　公共物品子概念間的區分

圖4　公共服務設施的概念界定

2.2公共服務設施的內涵界定

“公共服務設施”是“公共服務”和“公共設施”的交集（圖4）。廣義的公共服務包括能夠看得到的具有實物形態的公共服務設施（如教育設施、醫療衛生設施、文化體育設施）以及一些非物質形態的公共服務（如社會保障體系、就業與再就業服務等）。而公共設施則囊括了公共服務設施和公共生產性基礎設施，前者屬于社會型公共物品范疇，而后者屬于資本型公共物品?！盎竟卜赵O施”是目前官方和學界常用的另一個概念，“基本”對應著較低消費需求層次和發展階段初期。

因此，公共服務設施具有3重屬性：（1）公共性：公共服務設施具有公共物品的性質，它在供給和消費的過程中并不進行完全的排他，具有明顯的正效益外溢特征。從供給角度來理解這種公共性，就是如果離開公共部門的介入，其無法實現自我供給。由于商業性服務設施的供給可以完全交給市場完成，讓市場發揮決定性作用，其并不屬于公共服務設施范疇①我國的《城市居住區規劃設計規范（GB50180—93）（2002年版）》將商業、飲食、修理、銀行等商業性服務設施也列為公共服務設施的內容，但這并不符公共服務設施的“公共屬性”，因為商業性服務設施明顯不具備公共品的特征。理論上來說，商業類服務設施并不屬于公共服務設施范疇，其只屬于服務設施公共規劃范疇。。（2）服務性：公共服務設施向受眾群體直接輸出服務，這些服務與公眾的衣食住行、生活、生存、發展、娛樂等需求直接息息相關。公共服務設施更呈現出消費性的特點，而非生產性。農業、工業生產基礎設施就不屬于公共服務設施范疇。（3）設施性：公共服務設施是公共服務的有形的物質載體，其形態要么是設備，要么是建筑。它排除了一些不具有物質載體的公共服務，如社會保障、就業與再就業服務等。因此，公共服務設施可以定義為：由政府直接或間接供給的，向廣大社會公眾輸出教育、醫療、文化、體育等公共服務的物質載體。

3　多層級的公共服務設施清單

以上對于公共服務設施的探討，還都只是停留在理論和概念層面。而現實中的公共服務設施到底包括哪些？它們又具有怎樣的公共物品特征？如果能夠較為完整地列出這個清單，對于劃清政府活動邊界是非常具有指導意義的。然而，僅僅從公共服務設施的公共性程度、滿足的需求層次②該分類是按照馬斯洛需求層次理論對公共物品進行分類，包括安全需求（國防、治安）、生存需求（住、行、醫療、環境等）、發展需求（教育、文化、體育等）、制度保障（法治、制度、行政管理等）。參見中國特色新型城鎮化發展戰略研究課題組的成果《城鎮化進程中的公共治理研究》。來列出此清單，雖然對于我們認識不同的公共服務設施本身的類型特征是有益的，但是能夠為公共服務設施的供給管理提供的幫助卻比較有限。再次審視公共物品理論，可以發現基于組織/區域對公共物品進行分類是一個恰當的選擇，可以按該標準整理出一個多層次的公共服務設施清單。

3.1以組織/區域劃分公共服務設施

對于公共物品，我們總習慣性地認為它是滿足全社會的公共需要，由全社會公共同付費（繳納稅費）并且共同消費。但絕大多數公共物品都有其特定有限地受益區域，或者說公共物品只有在特定區域內才是公共的。俱樂部理論將自愿聚合在一起的人們組成“俱樂部”，俱樂部向各位會員提供公共物品，成本由各位會員分擔，俱樂部之外的成員是無法享受這種公共物品的。“在這里，適度的分享團體多于一個人或一家人，但小于一個無限的數目，公共的范圍是有限的”[6]。簡而言之，社會不是無差異的一整塊，總是存在一些局部性的公共需求（會員的共同需求），需要成立某種局部性的組織（俱樂部），來提供局部性的公共物品（俱樂部物品）。如果把俱樂部擴展成一個集合的概念，那么大到一個國家，它也是一個俱樂部，其成員就是所有擁有該國國籍的公民，由全民共享的公共物品（如國防）對于他國公民也存在排他性。小到一個家庭，它也是一個俱樂部，其成員由家庭血緣關系確定，家庭的財產具有內部的公共性。因此，“公共需求——公共組織——公共物品”的區域匹配存在邏輯上的一致性，既任何公共組織總是為它所治理區域的成員提供區域性公共物品以滿足該區域的成員的公共需求。因此，與公共物品相聯系的就是一個由各類社會組織組成的完整組織系列，這個系列的一極是最小的公共組織(可由兩個人組成)，另外一極是最大的組織(超國家的全球性組織)。在這兩極之間，排列著從小到大的各種社會組織(國家靠近極大的端點)。其中，每個組織都有自己的公共物品，家庭有家庭的公共物品，企業有企業的公共物品，地區有地區的公共物品，國家有國家的公共物品[7]。

因此，從便于供給管理的原則出發對公共物品進行清單列舉時，組織是一個比較合適的維度，而各個層級的政府組織又是與其所轄區域對應，因此，公共物品也就相應地可以分為：社區公共物品、城市公共物品、農村公共物品、區域公共物品、全國性公共物品、跨國公共物品、全球性公共物品（表1）。

同樣，對于作為公共物品的公共服務設施而言，也可以采用這種方式加以分類進而列出清單，公共服務設施可以分為：社區公共服務設施、城市公共服務設施、農村公共服務設施、區域公共服務設施。

3.2社區公共服務設施清單

社區（community）是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，它包括一定數量的人口、一定范圍的地域、一定規模的設施、一定特征的文化、一定類型的組織。在國外研究的語境中根據研究群體的范圍分布，社區是一個可大可小的概念，小至鄰里，大致整個城市甚至跨區域。在這里，社區是一個居住單元的概念，既包括農村社區，也包括城市社區。在中國，城市社區界限相對明顯，尤其是對于封閉式管理的社區。而在農村地區由于聚居度比較低，農村社區的概念還在形成之中，行政村組成為農村社區相對清晰的邊界。《城市居住區規劃設計規范（GB50180-93）》主要根據人口規模將城市社區分為居住區、居住小區和居住組團。

作為居住單元的社區概念，是指一定數量的人口在一定范圍內居住，并存在相應的社區組織進行治理并為社區成員提供公共服務設施，在這個過程中逐漸形成的具有邊界居住區域，這種邊界可能是有形的，如封閉院墻、道路、河道等分界線，往往也包括行政的、文化的或者組織上的隱形邊界。社區囊括了居住區、小區和組團的概念，但是不做嚴格的人口規模區分，而且其包括了農村社區、小城鎮社區以及城鄉結合部的社區。目前比較成熟的城市社區形態是以大型商業居住樓盤為物理邊界。

表1　治理區域與公共組織、公共需求、公共物品對照

表2　社區公共服務設施清單

社區公共服務設施，是指那些為了便利社區居民生活、滿足身心健康發展需要、方便社區管理等而提供的為社區內成員共享的服務設施。它嚴格區別于社區中的商業性服務和設施，由于其對于社區外居民具有明顯地排他性而與全范圍的城市和農村公共服務設施相區別。城市社區的公共服務設施的種類和數量遠遠超過農村社區，因此以城市社區為樣本列出了其公共服務設施的清單（表2）。

社區公共服務設施的主要服務群體是社區公眾，其供給的資金來源主要有社區成員共繳費分擔、政府資本以及社會資本，供給管理的主體為社區組織。政府制定規劃標準對這類公共服務設施的供給具有一定強制性的要求。

表3　城市公共服務設施清單

3.3城市公共服務設施清單

城市是指國家批準設市建制的地域，包括直轄市、市、鎮③不同人口規模等級和行政等級的城市，其配置的公共服務設施的種類、規模等級有所差異，在本文中不做進一步的劃分。。城市是以非農產業和非農業人口聚集為主要特征的居民點，對于城市而言，它是由一個個城市社區組成。如果社區公共服務設施服務的范圍局限于社區內部，那么城市公共服務設施則跨越了社區的界限，其配置依賴于城市公共部門。因此，城市公共服務設施是指那些為了便利市民生活、滿足市民身心健康發展需要、方便城市管理而提供的為廣大市民共享的服務設施（表3）。它嚴格區別于城市中的商業性服務和設施，由市政當局進行強制性規劃和提供。城鎮常住居民和戶籍居民是城市公共服務設施的主要受益者，因此它與農村公共服務設施有明顯的區別。城市公共服務設施占據了公共物品內容的絕大部分，因此，提供城市公共服務設施是市政當局的主要工作。

城市公共服務設施的內容和種類相當繁多，而且相當部分內容與市政公用設施交叉。在規劃中通常將市政公用設施進行單列，但是按照“公共性”、“服務性”和“設施性”的3重屬性來界定，那么相當部分的市政公用設施仍然屬于公共服務設施范疇，如公共廁所、公共交通服務、城市環衛等等?！冻鞘芯幼^規劃設計規范（GB50180-93）》中將居住區的市政公用設施列入了公共服務設施范疇，而《城市公共設施規劃規范（GB50442-2008）》和《村鎮規劃標準（GB50188-2007）》中的公共設施并不包含市政公用設施，主要指向的是公共服務設施，規劃標準間也存在概念范疇界定上的不一致。社區公共服務設施與城市公共服務設施在內容上應該是一脈相承的，只是在配置規模和等級上呈現出一定的差異。筆者認為，應該把相當部分符合“公共性”、“服務性”和“設施性”的市政公用設施納入公共服務設施范疇。.4 農村公共服務設施清單

城鄉之間對公共物品的需求存在差異，按這種差異可以將公共品分為基礎性公共品差異性公共品兩大類。前者是指所有公民無論是城市居民，還是農村居民)具有同等意的公共品，也就是那些對社會公眾的生存和展具有基礎作用的公共品，如公共安全、社管理、基礎教育、衛生防疫、社會救濟、基本基礎設施等等。這些公共品所滿足的是公基本的社會公共需要，因此，無論是城市居，還是農村居民，對這類公共品的需求是無異的。差異性公共品是指由于城鄉經濟發展平、社會環境、人文風俗等的不同，城鄉居存在需求差異的公共品，如專業教育、文體業、科技服務等。因此，農村公共服務設施與市公共服務設施在配置上也存在差異。相對言，農村公共服務設施的種類較少，而且其足的公共需求層次較低。農村地區人口密度小，居住相對分散，這與公共設施配置中對規模效應的要求相背離，出于公平與效益的權衡，這也限制了農村公共服務設施的發展。農村公共服務設施是指滿足農村居民基本的教育、醫療、文化、社會保障等權利，滿足鄉村居民基本生活需要，能夠以具體的物質形態表現出來的公共服務[8]，其清單如表4。

3.5區域公共服務設施清單

區域公共服務設施是指服務半徑跨越城鄉和城際，其供給過程需要城鄉統籌和區域協作的一類公共服務設施④公共服務設施的服務半徑與制度設計和規模等級定位有關，高等教育機構、大型醫院等類似的公共服務設施本身的規模等級定位較高（如市級、縣級等），并且對城鄉居民以及本地和外地居民不存在排他性時，其就具備了一定的區域輻射能力，也可以認為是區域公共服務設施。。城市和農村的社區公共服務設施的服務范圍為所在的社區，而跨越社區邊界，比社區公共服務設施的服務范圍更廣一層的是城市和農村公共服務設施，而區域公共服務設施則進一步跨越了一個個具有清晰邊界的城市和農村的邊界，實現一種更廣區域的全覆蓋。這類公共服務的設施種類相對較少，主要為公共交通服務（表5）。但是其對于城鄉統籌發展和區域協同治理又是至關重要的。

表4　農村公共服務設施清單

表5　區域公共服務設施清單

因此，無論是城市居民還是農村居民，其同時享用的公共服務設施都是多層級的，從社區公共服務設施到城市/農村公共服務設施再到區域公共服務設施。不同層級的公共服務設施對應不同的服務范圍和相應的供給管理組織。人們通過享用公共服務設施提供的服務而獲得的效用也同樣是多層次的疊加（圖5）。

但是，以上的清單更重要的是參考價值，在實際的公共服務設施規劃中，要注重實際公共需求調研，將“多層次”與“多水平”結合起來。公共服務均等化并不等于整齊劃一，公共服務設施的規劃，應符合“適時、適地、適需”3個特點，即適應地方的發展階段與水平，適應地方的特點與能力，適應當地民眾的習俗與需求。比如，在城市發展的不同階段，公共服務設施供給的側重點就有所不同。在城鎮化起步期，市政公用、生活公用類服務設施應該優先考慮，路、網、水、電、氣等城市運轉所需的基礎要素必須應該首先得到滿足。在城鎮化發展階段，則應該逐漸把注意力轉移到公共安全、公共管理以及醫療衛生、社會保障、教育、文化娛樂等發展性需求上來，補足短板，逐漸構建完整的城市公共服務設施體系。在城鎮化成熟期，在進行公共服務設施維護和更新換代的同時，需要下足功夫識別新的需求，識別小范圍的需求，識別被忽視的需求，如果之前是廣撒網式地提高公共服務的覆蓋面，那么該階段就需要針對性地進行規劃建設，讓公共服務設施體系日臻完善。

4　結語

除了以本身消費的非競爭性和非排他性特征、公共選擇過程和外部性來理解公共物品，公共物品其實質上更是一種社會建構的產物，其融合了公眾認知、公共需求、公共選擇、制度安排和供給方式5大要素。公共服務設施，作為公共物品的主要具體形態，其內涵通過公共性、服務性、設施性3個屬性特征得以明確界定，即由政府直接或間接供給的，向廣大社會公眾輸出教育、醫療、文化、體育等公共服務的物質載體。建立以組織/區域為分類標準的多層級公共服務設施清單體系，是進行公共服務設施供給管理的一個可行路徑。這為地方政府走實以人為本的新型城鎮化道路明確了目標，也為考核地方政府新型城鎮化績效提供了重要依據。

圖5　公共服務設施層級疊加

為了使清單對公共服務設施供給發揮總體統籌作用，當務之急是需要對現有涉及公共服務設施的相關規劃和標準進行修正，實現口徑統一、范疇一致，避免不協調和相互矛盾。再者，應逐步建立起以公共服務設施為核心指標的全國公共服務水平綜合評價體系，將評價結果作為各地基本公共服務績效考核的重要標準，以促使地方政府在公共服務提供上積極作為。此外，各地在參照清單開展工作的同時，要建立起完善的體制機制，將“四個明確”落到實處：（1）明確不同層級公共組織在公共服務設施配置上的職責與分工，做到各司其職和有效協作；（2）明確不同層級公共服務設施的受益群體、成本分擔主體、供給主體和管理運營主體；（3）明確不同區域、不同群體的各類型公共需求差異，以及對公共服務設施提出的切合實際的要求；（4）明確各類公共服務設施的公共程度和經營性質，以選擇恰當的供給模式。

References

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Public Service Facilities in New Urbanization: Defnition and Summary

As the main specific forms of public goods, public service facilities (PSF) are the material carrier of public service output. Providing PSF systematically and perfectly to meet the public demands is an important responsibility of the public sector. Under the background of human-oriented new urbanization, this paper puts forward an essence: the social construction of public goods and defines the connotation of PSF strictly based on three attributive characters: public, service and facilities. In the perspective of organization/area, this paper lists the contents of PSF in four aspects: community, urban, rural, region, and draws an outline of the multi-level system of PSF.

Public goods | Public service facilities | Club theory

1673-8985（2016）04-0084-07

TU981

A

國家自然基金青年課題“城市有機更新中土地再開發復雜決策的支持方法研究”（41301123），中國財政發展協同創新中心項目“中國城鎮化戰略進程中的地方政府行為研究”（項目號：024050314002/004）。