新常態(tài)下農(nóng)村居民點(diǎn)布局優(yōu)化探討與實(shí)踐
——以上海市金山區(qū)為例

梁印龍　田　莉

新常態(tài)下農(nóng)村居民點(diǎn)布局優(yōu)化探討與實(shí)踐
——以上海市金山區(qū)為例

梁印龍?zhí)锢?/p>

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入后半程，城鄉(xiāng)建設(shè)空間模式逐漸從“城市增量擴(kuò)張、農(nóng)村減量收縮”走向“城市存量提升、農(nóng)村優(yōu)化調(diào)整”，農(nóng)村居民點(diǎn)布局也將迎來新一輪的優(yōu)化調(diào)整。相較于前一階段，這一輪農(nóng)村居民點(diǎn)布局優(yōu)化將更加“溫和”，摒棄大拆大建，在規(guī)劃目的、原則、方法和成果上都需要進(jìn)行相應(yīng)的優(yōu)化調(diào)整。選取上海市遠(yuǎn)郊金山區(qū)為例，在總結(jié)傳統(tǒng)農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃建設(shè)困境的基礎(chǔ)上，以問題為導(dǎo)向，提出了“原則調(diào)整、方法創(chuàng)新、內(nèi)容深化”的優(yōu)化策略，并基于GIS平臺(tái)，探索出了一套方法更為合理、內(nèi)容更加全面的農(nóng)村居民點(diǎn)優(yōu)化布局規(guī)劃，對(duì)下一層面的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)生了更強(qiáng)的指導(dǎo)作用，取得了較好成效。

新常態(tài) ｜ 農(nóng)村居民點(diǎn) ｜ 布局優(yōu)化 ｜ 規(guī)模預(yù)測(cè) ｜ 上海

梁印龍

江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃師，碩士

田莉

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士

0　引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入后半程，城鎮(zhèn)化率增速顯著下降，農(nóng)村人口釋放速度趨緩，廣大農(nóng)村地區(qū)不再僅僅是城鎮(zhèn)化過程中的輸出端，不再需要通過大幅壓縮自身建設(shè)用地空間來支撐城市的擴(kuò)張，城鄉(xiāng)建設(shè)空間發(fā)展模式逐漸從“城市增量擴(kuò)張、農(nóng)村減量收縮”走向“城市存量提升、農(nóng)村優(yōu)化調(diào)整”。與此同時(shí)，“鄉(xiāng)愁”席卷城鄉(xiāng)大地，拉開了鄉(xiāng)村復(fù)興、美麗鄉(xiāng)村主題建設(shè)的浪潮。在此背景下，農(nóng)村居民點(diǎn)布局將迎來新一輪的優(yōu)化調(diào)整。2013年，國(guó)家頒布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，明確了新階段農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、原則和建設(shè)方向，并且首次明確提出了“不提倡、不鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外拆并村莊、建設(shè)大規(guī)模的農(nóng)民集中居住區(qū)，不得強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和上樓居住”的意見。之后江蘇等省份也開始啟動(dòng)新一輪的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃修編工作[1]。可見，相較于前一階段城鎮(zhèn)化率突飛猛進(jìn)下的遷村并點(diǎn)、“農(nóng)民被上樓”、“集中集中再集中”等現(xiàn)象，新一輪的農(nóng)村居民點(diǎn)布局優(yōu)化調(diào)整將更“溫和”，摒棄大拆大建，真正以農(nóng)民的實(shí)際需求為核心，自下而上精細(xì)化供給，從運(yùn)動(dòng)式的“一年一個(gè)樣、三年大變樣”轉(zhuǎn)變?yōu)闇睾蜐u進(jìn)式的“悄悄地改變”。

而在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)中，地處大都市區(qū)邊緣的鄉(xiāng)村地區(qū)更早、更深切地遇到了農(nóng)村居民點(diǎn)布局優(yōu)化調(diào)整的外在要求和內(nèi)在需求。因此，本文選取上海市遠(yuǎn)郊金山區(qū)為例，總結(jié)了傳統(tǒng)農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃建設(shè)中存在的問題，并以問題為導(dǎo)向，試圖探索出一套方法更為合理、內(nèi)容更加全面的農(nóng)村居民點(diǎn)優(yōu)化布局規(guī)劃，以適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展要求。

1　農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)的四重困境

1.1理論之困： 農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃理論建構(gòu)不足

國(guó)外針對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)布局的研究起步較早，研究?jī)?nèi)容主要包括農(nóng)村居民點(diǎn)的區(qū)位影響因素、等級(jí)結(jié)構(gòu)、空間分布、布局演變以及空間分異等方面。我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)布局研究起步較晚，從20世紀(jì)30年代以來主要經(jīng)歷了4大階段，目前已經(jīng)進(jìn)入到鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展驅(qū)動(dòng)下的居民點(diǎn)空間理性重構(gòu)的關(guān)鍵性階段[2]。但我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃的理論卻仍然處于探索階段，主要通過研究現(xiàn)有城鎮(zhèn)理論“由城及鄉(xiāng)”進(jìn)行推導(dǎo)或從地方實(shí)踐模式提升而來。另一方面，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃并非生而有之，而是隨著城鄉(xiāng)關(guān)系、政策制度的變化從無到有、不斷變遷，因此，農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃的理念、原則也需要不斷進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。具體而言，在漫長(zhǎng)的鄉(xiāng)村聚落發(fā)展過程中，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村聚落呈現(xiàn)出自然生長(zhǎng)、相對(duì)均質(zhì)、特征各異的空間形態(tài)。直到進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化階段，農(nóng)村人口大量涌向城市，城鄉(xiāng)關(guān)系向城市傾斜，需要通過規(guī)劃手段介入農(nóng)村居民點(diǎn)的發(fā)展來引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間的優(yōu)化重組。服務(wù)于城鎮(zhèn)化需求的規(guī)劃必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村從自然生長(zhǎng)的空間轉(zhuǎn)變?yōu)檎w規(guī)劃的空間，農(nóng)村居民點(diǎn)的布局必將由分離的“均衡分布”轉(zhuǎn)向相互聯(lián)系的“多中心分布”，從分散的居住空間到集中式的居住空間[3-5]。在這個(gè)過程中，各地在實(shí)踐中探索出了“三集中”、“大分散小集中”、“蘇南模式”等諸多強(qiáng)調(diào)集中集聚的成功模式，對(duì)快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。但當(dāng)前，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程減緩，城鄉(xiāng)一體化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村土地制度改革的高效推進(jìn)，鄉(xiāng)村差異化、特色化發(fā)展訴求日趨強(qiáng)烈，集中集聚布局不再是唯一的方式和目的，亟需進(jìn)行新的探索和嘗試。

1.2制度之困：“城市偏向”下的建設(shè)用地供給導(dǎo)致“城鄉(xiāng)用地兩極荒”

改革開放以來，為了支撐城市的高速發(fā)展，典型做法就是通過壓縮農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)或通過農(nóng)村居民點(diǎn)土地整理等方式支持城市的快速擴(kuò)張，結(jié)果卻導(dǎo)致了城市和鄉(xiāng)村兩極的“建設(shè)用地荒”。尤其是2005年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施以來，鄉(xiāng)村地區(qū)變相成為城市建設(shè)用地瘋狂擴(kuò)張的“地源”，不加限制的蔓延式擴(kuò)張導(dǎo)致城市建設(shè)用地日益捉襟見肘，而鄉(xiāng)村地區(qū)日益增長(zhǎng)的宅基地剛性需求卻長(zhǎng)期得不到滿足，供需嚴(yán)重失衡。這種現(xiàn)象在大都市邊緣 的鄉(xiāng)村地區(qū)尤為普遍。以上海為例，近些年來上海市為了控制市域建設(shè)用地的總量規(guī)模，對(duì)郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)普遍采取嚴(yán)格的宅基地審批控制。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)連續(xù)幾年都未批新的宅基地申請(qǐng)，而農(nóng)民建房需求日益增長(zhǎng)，尤其是子女成家或夫妻離婚而產(chǎn)生新增宅基地的需求特別迫切。隨著多年來累積的用地需求不斷增加，供需矛盾進(jìn)一步激化，甚至引發(fā)非理性行為，社會(huì)不安定因素也逐漸增大。這部分新增宅基地的需求將成為新一輪農(nóng)村居民點(diǎn)布局優(yōu)化調(diào)整中需要解決的重點(diǎn)問題。

1.3實(shí)踐之困：“中心村”導(dǎo)向下的農(nóng)村居民點(diǎn)布局模式日益舉步維艱

中心村是一個(gè)規(guī)劃實(shí)踐概念，是我國(guó)前一階段城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村重構(gòu)和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的重要手段之一，在整合鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)、土地集約利用、基礎(chǔ)設(shè)施共建和共享以及提高鄉(xiāng)村居民生活質(zhì)量等方面起到重要作用[6-7]。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入后半程，“中心村”導(dǎo)向下的農(nóng)村居民點(diǎn)布局模式日益舉步維艱。首先，傳統(tǒng)中心村模式的布局方式往往只關(guān)注中心村本身，對(duì)其他自然村關(guān)注不夠，僅在總體上提出發(fā)展、保留或撤并等要求已無法滿足發(fā)展需求，而需要針對(duì)全域大大小小的各類零散農(nóng)村居民點(diǎn)都能夠提出相應(yīng)的管控引導(dǎo)措施。其次，傳統(tǒng)中心村模式往往要求集中集聚，容易導(dǎo)致較大規(guī)模的遷村并點(diǎn)，造成鄉(xiāng)村社會(huì)人文環(huán)境動(dòng)遷，鄉(xiāng)愁也在動(dòng)遷中逐漸消失。再次，隨著拆遷征地成本的快速上升，遷村并點(diǎn)、大規(guī)模建設(shè)集中安置點(diǎn)對(duì)政府財(cái)政帶來巨大壓力，地方政府推動(dòng)中心村模式的農(nóng)村居民點(diǎn)布局熱情下降、動(dòng)力減弱。以上海市金山區(qū)為例，2007年編制完成了全區(qū)的村域規(guī)劃，按照“以中心村為基本單元設(shè)立集中農(nóng)村居民點(diǎn)”的原則，一共規(guī)劃了74個(gè)中心村，并規(guī)定新增農(nóng)村宅基地必須布置在中心村村域范圍內(nèi)，以緩解農(nóng)民建房的需求，實(shí)現(xiàn)“三集中”的控制目標(biāo)。但由于規(guī)劃選點(diǎn)時(shí)與地方需求溝通不充分，過于強(qiáng)調(diào)大范圍集中居住，而村民對(duì)跨村集中安置的意愿不強(qiáng)，加上缺少足夠的財(cái)政支持，集中居民點(diǎn)建設(shè)遲遲不成氣候，對(duì)緩解農(nóng)村地區(qū)宅基地迫切需求起到的成效甚微。

1.4規(guī)劃之困： 農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃方法、內(nèi)容均有待完善

圖1　農(nóng)村居民點(diǎn)布局優(yōu)化調(diào)整策略

在規(guī)劃技術(shù)方法上，早期主要以“精英式”理性技術(shù)方法為主，國(guó)內(nèi)眾多城市規(guī)劃師和研究學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了各類探索，特別是利用GIS進(jìn)行選址適宜性分析來輔助居民點(diǎn)選址，形成了相對(duì)較為成熟的方法[8-12]。但也容易走入“唯理性技術(shù)方法”的誤區(qū)，可能出現(xiàn)理論上非常完美的規(guī)劃選點(diǎn)卻完全不符合村民意愿的現(xiàn)象。近些年來，隨著公眾參與的重要性被提到了前所未有的高度，將公眾參與納入到規(guī)劃過程已經(jīng)成為常態(tài)，甚至出現(xiàn)“唯公眾參與”的傾向。總結(jié)來說，“唯理性技術(shù)方法”、“唯公眾參與”這兩種偏向均不可取，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行整合并加以綜合利用。在規(guī)劃內(nèi)容上，完整的農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃應(yīng)包括“建在哪”（空間選址）和“建多大”（用地規(guī)模）兩大核心內(nèi)容，而以往的農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃往往更關(guān)注空間布局選址，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模則較少作深入地預(yù)測(cè)、核算。隨著新型城鎮(zhèn)化提出“多規(guī)合一”的明確要求，加上現(xiàn)實(shí)中“城規(guī)”和“土規(guī)”之間的指標(biāo)沖突，導(dǎo)致基層在進(jìn)行詳細(xì)的新農(nóng)村建設(shè)時(shí)無法準(zhǔn)確把握建設(shè)規(guī)模，容易引起農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o法落實(shí)或建設(shè)規(guī)模超標(biāo)等現(xiàn)象。因此，農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃中對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)必不可少。

2　農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃優(yōu)化策略與路徑

2.1優(yōu)化調(diào)整策略

針對(duì)當(dāng)前階段農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃中的4大困境，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的普遍性需求，提出“原則調(diào)整+方法創(chuàng)新+內(nèi)容深化”的優(yōu)化調(diào)整策略。（1）調(diào)整原則，改變單一、集中集聚的中心村布局模式，而是因地制宜，采取“點(diǎn)面結(jié)合、集中安置和分散布局相結(jié)合”的原則，有條件的盡量集中安置，并以行政村為基本單元設(shè)立集中居民點(diǎn)。發(fā)展趨勢(shì)不明確或現(xiàn)狀農(nóng)村風(fēng)貌特色明顯的面狀區(qū)域則相對(duì)分散布局，并劃定農(nóng)村居民點(diǎn)布局空間管制分區(qū)，提出農(nóng)民建房的管制引導(dǎo)措施。（2）創(chuàng)新方法，改變“前期技術(shù)理性、后期公眾參與”的被動(dòng)式公眾參與，而是以GIS為平臺(tái)，將公眾參與和規(guī)劃技術(shù)分析方法緊密結(jié)合并貫穿始終，形成基于GIS的公眾參與互動(dòng)式規(guī)劃方法。（3）深化內(nèi)容，在空間布局選址的基礎(chǔ)上，深化對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模的預(yù)測(cè)，并和土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行指標(biāo)校核，實(shí)現(xiàn)“城規(guī)”和“土規(guī)”的兩規(guī)協(xié)調(diào)，增強(qiáng)對(duì)后續(xù)規(guī)劃的指導(dǎo)作用（圖1）。

圖2　農(nóng)村居民點(diǎn)布局優(yōu)化規(guī)劃技術(shù)路線

2.2規(guī)劃設(shè)計(jì)路徑

在上述優(yōu)化調(diào)整策略的基礎(chǔ)上，提出具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)路徑，包括調(diào)研、方案分析論證、成果反饋完善3個(gè)階段。

在調(diào)研階段，獲取各方利益訴求。一方面，從村民意愿出發(fā)，通過實(shí)地調(diào)研訪談和調(diào)查問卷得到基于村民意愿的農(nóng)村居民點(diǎn)布局方案，同時(shí)了解村民所關(guān)心的公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、宅基地需求等情況。另一方面，與政府座談，明確政府在區(qū)域空間管制、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的設(shè)想、要求，確保能在本次規(guī)劃中得以延續(xù)和體現(xiàn)。

在方案分析論證階段，利用GIS平臺(tái)對(duì)調(diào)研階段得到的基于村民意愿的農(nóng)村居民點(diǎn)布局方案進(jìn)行修正與完善，得到農(nóng)村居民點(diǎn)空間布局方案。此外，結(jié)合村民的宅基地需求和政府對(duì)宅基地面積的控制要求，預(yù)測(cè)得到農(nóng)村居民點(diǎn)的用地規(guī)模。

在成果反饋完善階段，通過與政府部門和地方各鎮(zhèn)、各村進(jìn)行多輪交流反饋和動(dòng)態(tài)調(diào)整，進(jìn)一步完善方案，直至形成最終方案（圖2）。

3　金山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)布局優(yōu)化實(shí)踐

3.1金山區(qū)概況

金山區(qū)地處上海市西南遠(yuǎn)郊，與浙江省平湖市、嘉善縣交界，位于黃浦江上游，杭州灣北岸，總面積約586 km2，2014年末常住人口約78萬。本次農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃研究范圍為金山區(qū)集中建設(shè)區(qū)①集中建設(shè)區(qū)是指到2020年規(guī)劃的集中城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)域，即2020年城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增長(zhǎng)邊界。外的農(nóng)村地區(qū)，涉及9個(gè)鎮(zhèn)1個(gè)工業(yè)區(qū)（圖3）。

3.2農(nóng)村居民點(diǎn)空間布局優(yōu)化

3.2.1農(nóng)村居民點(diǎn)選址適宜性分析

（1）禁限制條件綜合評(píng)價(jià)

禁限制條件評(píng)價(jià)體系主要包括城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)范圍、生態(tài)限制區(qū)域和重大基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)區(qū)域等3方面共7小項(xiàng)（表1），利用GIS對(duì)各項(xiàng)因子進(jìn)行緩沖區(qū)疊加評(píng)價(jià)，得到農(nóng)村居民點(diǎn)布局禁限制條件綜合評(píng)價(jià)結(jié)果（圖4）。

（2）發(fā)展條件綜合評(píng)價(jià)

按照“生活舒適、生產(chǎn)便利”的原則，推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施均等化，提高鄉(xiāng)村生活空間品質(zhì)。綜合確定發(fā)展條件評(píng)價(jià)體系由社會(huì)經(jīng)濟(jì)、交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施3大類組成（表2），并根據(jù)調(diào)查問卷中反饋的村民居住意愿偏好以及村民所關(guān)心的各類公共服務(wù)設(shè)施細(xì)化成10小項(xiàng)分級(jí)指標(biāo)，并賦予相應(yīng)權(quán)重，利用GIS加權(quán)疊加分析得到發(fā)展條件綜合評(píng)價(jià)結(jié)果（圖5）。圖中紫色部分屬于適宜建設(shè)農(nóng)村居民點(diǎn)的地區(qū)；黃色部分次之，屬于基本適宜地區(qū)；綠色部分得分最低，屬于較不適宜建設(shè)地區(qū)。本輪農(nóng)村居民點(diǎn)布局選點(diǎn)應(yīng)盡量選擇在黃色和紫色的區(qū)域，這些區(qū)域靠近鎮(zhèn)區(qū)，公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施條件相對(duì)較好②發(fā)展條件綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為決策的參考，而非“一票否決”的決策依據(jù)。。

3.2.2農(nóng)村居民點(diǎn)布局空間管制分區(qū)劃定

基于農(nóng)村居民點(diǎn)選址適宜性分析結(jié)果，將集中建設(shè)區(qū)外地區(qū)劃分為農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)的禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)，并針對(duì)3個(gè)區(qū)域分別提出空間管制和規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)措施，作為對(duì)集中安置點(diǎn)的補(bǔ)充：

（1）禁止建設(shè)區(qū)：主要包括集中建設(shè)區(qū)、高壓走廊用地、鐵路和高速公路兩側(cè)隔離帶、上海石化環(huán)評(píng)3 km影響范圍等。在此區(qū)域內(nèi)，禁止農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)活動(dòng)，不允許設(shè)立集中的居民安置點(diǎn)，也不允許現(xiàn)狀農(nóng)房的翻建、改建和插建。

（2）限制建設(shè)區(qū)：主要包括城鎮(zhèn)發(fā)展備用地、河道水系防護(hù)用地、上海生態(tài)網(wǎng)絡(luò)控制區(qū)域等。在限制建設(shè)區(qū)內(nèi)，局部地區(qū)允許新增集中的農(nóng)村居民點(diǎn)，但需控制居民點(diǎn)的數(shù)量及規(guī)模。另外，規(guī)模以上（50戶以上）的集聚型居民點(diǎn)允許少量、零星的改建、插建。

（3）適宜建設(shè)區(qū)：除禁止、限制建設(shè)區(qū)域之外的其他地區(qū)。適建區(qū)是設(shè)立集中農(nóng)村居民點(diǎn)的主要地區(qū)，規(guī)模以上（50戶以上）的居民點(diǎn)允許改建、翻建和插建，以形成規(guī)模更大的集中型居民點(diǎn)（圖6）。

3.2.3農(nóng)村居民點(diǎn)選址方案生成

根據(jù)實(shí)地訪談中村民表述的選址意愿，整理出基于村民意愿的集中安置點(diǎn)布局方案。由于自下而上的村民意愿較少考慮村莊外部的各類因素，存在著與上位規(guī)劃、各類禁限制條件、用地適宜性評(píng)價(jià)等相沖突的地方，需要對(duì)其進(jìn)行修正。通過禁限制條件（圖4）、農(nóng)村居民點(diǎn)適宜性評(píng)價(jià)（圖5）、人口規(guī)模③一般來說，村莊人口規(guī)模越大，實(shí)際的建房需求相應(yīng)就越多。因此，按照村莊人口規(guī)模及實(shí)際建房需求來判定設(shè)立農(nóng)村居民點(diǎn)的個(gè)數(shù)。其中，村莊人口規(guī)模<3 000人，建議設(shè)立1個(gè)安置點(diǎn)；3 000—6 000人，建議設(shè)立1—2個(gè)安置點(diǎn)；人口大于6 000人則建議設(shè)立2個(gè)及以上安置點(diǎn)。3輪修正，先將有沖突的農(nóng)村居民點(diǎn)先行排除，得到修正后的村民意愿居民點(diǎn)（圖7）。

圖3　金山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃范圍

表1　農(nóng)村居民點(diǎn)布局禁限制條件綜合評(píng)價(jià)體系

表2　農(nóng)村居民點(diǎn)布局發(fā)展條件綜合評(píng)價(jià)體系

經(jīng)過3輪修正后，一部分村莊已經(jīng)沒有集中安置點(diǎn)，這與本次規(guī)劃的基本原則相違背，因此需要為這些村莊重新選擇集中安置點(diǎn)。新增點(diǎn)選址選取綜合評(píng)價(jià)得分高、各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施較為便利的地方，盡量減少跨村安置，需要跨村安置的選擇相互聯(lián)系關(guān)系緊密的村莊。最終通過多次反饋、公示，形成金山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)空間布局方案（圖8）。本輪規(guī)劃中一共新增72個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)，其中包括20個(gè)跨村居民點(diǎn)，52個(gè)本村居民點(diǎn)。

3.3農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模預(yù)測(cè)

當(dāng)前，常用于預(yù)測(cè)土地規(guī)模的方法主要包括趨勢(shì)外推法、灰色模型法、回歸模型法、馬爾科夫法[3]等，這些方法常用于土地利用規(guī)劃中，以現(xiàn)狀土地規(guī)模為基礎(chǔ)來預(yù)測(cè)未來的土地規(guī)模。但由于農(nóng)村居民點(diǎn)用地受到諸多不穩(wěn)定因素及相關(guān)政策影響，如農(nóng)民建房的隨意性，規(guī)劃的強(qiáng)力干預(yù)等，導(dǎo)致預(yù)測(cè)精度較低。因此，本文選擇不直接針對(duì)用地進(jìn)行預(yù)測(cè)，而是先通過對(duì)農(nóng)村人口規(guī)模的預(yù)測(cè)，再由人口反推算出用地需求。具體而言，農(nóng)村居民點(diǎn)用地主要包括村民宅基用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、道路廣場(chǎng)用地、綠化用地4大類，因此，用地規(guī)模預(yù)測(cè)具體方法為先計(jì)算出村民的宅基地用地規(guī)模，然后按照宅基用地占居民點(diǎn)建設(shè)總用地的比例，反推算出農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的總面積。另外，在規(guī)模預(yù)測(cè)過程中，充分考慮“兩規(guī)合一”的要求。根據(jù)《金山區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編（2010 2020）》，至2020年，金山區(qū)可用于農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)的用地指標(biāo)為464 hm2（6 960畝）。而隨著上海市建設(shè)用地的極度短缺，在新一輪的土地新政中提出了到2020年建設(shè)用地3 226 km2的終極規(guī)模，并且明確了建設(shè)用地只減不增、以土地利用方式倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的思路。因此，預(yù)計(jì)到2020年之后金山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的規(guī)模也不應(yīng)超過6 960畝。

圖4　金山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)布局禁限制條件綜合分析圖

圖5　金山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)布局發(fā)展條件綜合分析

3.3.1宅基用地需求預(yù)測(cè)

村民宅基用地面積的預(yù)測(cè)包括存量宅基用地需求和增量宅基用地預(yù)測(cè)兩大類。

由各鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)已經(jīng)累積但未批復(fù)的宅基地申請(qǐng)戶數(shù)，按照金山區(qū)政府制定的新增宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)④金山區(qū)政府規(guī)定新增宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)為0.33—0.35畝/戶，考慮到節(jié)約利用土地的原則，統(tǒng)一取0.33畝/戶的低值，下同。進(jìn)行折算，得到宅基地用地的存量需求總量（表3）。截止到2013年，金山區(qū)累計(jì)宅基地建設(shè)需求用地規(guī)模已達(dá)到591.9畝。

增量宅基用地需求主要利用趨勢(shì)外推法⑤趨勢(shì)外推法（Trend Extrapolation）是根據(jù)過去和現(xiàn)在的發(fā)展趨勢(shì)推斷未來的一類方法的總稱，常用于科技、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的相關(guān)預(yù)測(cè)。進(jìn)行預(yù)測(cè)。以上海市2000年以來農(nóng)村人口數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，在SPSS中分析得到人口減少的函數(shù)（圖9）：

上式中，X為與年份相對(duì)應(yīng)的數(shù)值，以2000年數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，記為1，以此類推依次設(shè)定各年份的X值；Y為農(nóng)村人口總數(shù)；R2為相關(guān)系數(shù)的平方值。

圖9　上海市農(nóng)村人口變化趨勢(shì)

將20142020年間，歷年的X值代入公式（1）中計(jì)算出上海市20142020年歷年的農(nóng)村人口總數(shù)，基于此再計(jì)算出歷年的農(nóng)村人口平均減少率L（表4）。

然后，以2010年金山區(qū)六普人口數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，將金山區(qū)各村人口總戶數(shù)按照農(nóng)村人口年均減少率L，分別預(yù)測(cè)20142020年間歷年各村莊人口總戶數(shù)Q。根據(jù)在問卷調(diào)研和實(shí)地訪談過程中了解到的信息，金山區(qū)每年新批宅基地戶數(shù)約占總戶數(shù)的1%左右，新增宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)取0.33畝/戶，由此得到20142020年間各村莊新增宅基地面積的計(jì)算公式如下：

將各鎮(zhèn)所轄村莊新增宅基地的總用地相加，得到20142020年間金山區(qū)各鎮(zhèn)及工業(yè)區(qū)新增宅基地的用地需求總量（表5）。

最后，將上述各鎮(zhèn)存量宅基用地需求與增量宅基用地需求相加得到20142020年各鎮(zhèn)宅基用地需求的總面積（表6）。

3.3.2農(nóng)村居民點(diǎn)總用地需求預(yù)測(cè)

根據(jù)《上海市郊區(qū)新市鎮(zhèn)、中心村規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中的規(guī)定，中心村建設(shè)用地集中綠地率控制在8%10%，再結(jié)合金山工業(yè)區(qū)中已經(jīng)實(shí)施的兩個(gè)示范性中心村各類用地的比例⑥示范性中心村為歡興村和紅光村，其中，紅光村各類用地比例為：公共服務(wù)設(shè)施用地1.35%，住宅建筑用地80.32%，綠化用地9.66%，道路廣場(chǎng)用地8.67%。歡興村各類用地比例：公共服務(wù)設(shè)施用地6.42%，住宅建筑用地73.57%，綠化用地10.74%，道路廣場(chǎng)用地8.33%，市政公用設(shè)施用地0.94%。，綜合確定得到金山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)各類建設(shè)用地的一般比例（表7）。

由此得到農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地面積的計(jì)算公式如下：

圖6　金山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)布局區(qū)域空間管制圖

圖7　修正后的村民意愿農(nóng)村居民點(diǎn)選址方案

圖8　金山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃圖

圖10　金山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地四至范圍

表3　2013年金山區(qū)各鎮(zhèn)存量宅基用地需求（單位：畝）

表4　2014—2020年上海農(nóng)村人口減少趨勢(shì)預(yù)測(cè)

表5　2014—2020年金山區(qū)各鎮(zhèn)增量宅基用地規(guī)模預(yù)測(cè)（單位：畝）

表6　2013—2020年金山區(qū)各鎮(zhèn)宅基用地總面積預(yù)測(cè)（單位：畝）

按照公式（3）計(jì)算得到各鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的總量（表8）。至2020年，金山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積預(yù)測(cè)約為2 576.12 944.1畝。

3.4農(nóng)村居民點(diǎn)四至范圍劃定

為更好地指導(dǎo)下一層面的村莊規(guī)劃建設(shè)，在選點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確各村集中居民點(diǎn)的四至范圍。以各村預(yù)測(cè)規(guī)模為基礎(chǔ)，綜合考慮實(shí)際用地條件，并結(jié)合部分村莊已開展的村莊規(guī)劃和土地整治項(xiàng)目，劃定各村集中居民點(diǎn)的實(shí)際選址及規(guī)模。至2020年，金山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地建議總面積約為4 050畝⑦前文預(yù)測(cè)農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模為2 576.1—2 944.1畝，由于部分村莊已編制規(guī)劃或?qū)嵤┩恋卣雾?xiàng)目而引起整村搬遷，導(dǎo)致劃定四至范圍后，實(shí)際農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地面積大大超出預(yù)測(cè)數(shù)，但仍在建設(shè)用地指標(biāo)許可范圍內(nèi)。，在建設(shè)用地指標(biāo)許可范圍內(nèi)，并且為將來的農(nóng)村居民點(diǎn)布局優(yōu)化調(diào)整留下了較為寬裕的調(diào)整余地（圖10）。

4　結(jié)語

農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃作為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)性規(guī)劃，不僅在規(guī)劃體系中發(fā)揮著承上啟下的關(guān)鍵性作用，還涉及廣大農(nóng)民的切身利益。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的不斷演進(jìn)，鄉(xiāng)村地區(qū)越來越呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢(shì)，農(nóng)村居民點(diǎn)布局亟需進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整以適應(yīng)新常態(tài)下的新變化、新要求。本文從農(nóng)村居民點(diǎn)布局的理論、制度、實(shí)踐、規(guī)劃4大困境入手，提出了“原則調(diào)整、方法創(chuàng)新、內(nèi)容完善”的優(yōu)化策略，探討并創(chuàng)新了新常態(tài)下農(nóng)村居民點(diǎn)布局優(yōu)化的基本原則、技術(shù)方法和內(nèi)容深度，并針對(duì)“十三五”期間的農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行了空間和規(guī)模上的統(tǒng)籌安排，適應(yīng)了當(dāng)前背景下的鄉(xiāng)村發(fā)展需求，對(duì)下位的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)也起到了關(guān)鍵性的指導(dǎo)作用。2013年起，金山區(qū)已經(jīng)根據(jù)本次農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃啟動(dòng)第一批試點(diǎn)村莊規(guī)劃的編制工作，各鎮(zhèn)選取13個(gè)村莊作為試點(diǎn)，總計(jì)15個(gè)，取得了良好的成效。

表7　金山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)的各類用地估算比例

表8　金山區(qū)各鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測(cè)（單位：畝）

農(nóng)村居民點(diǎn)布局的優(yōu)化調(diào)整是一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的過程，新常態(tài)下的優(yōu)化調(diào)整并不是最終階段，本文所述方法也僅僅是針對(duì)當(dāng)前時(shí)代背景下農(nóng)村居民點(diǎn)布局優(yōu)化的一種探索。未來，隨著鄉(xiāng)村特色旅游，城鄉(xiāng)土地制度改革的逐步深入，“返鄉(xiāng)潮”的出現(xiàn)等，將會(huì)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展帶來深刻的變革，屆時(shí)需要因時(shí)、因地制宜，差異化應(yīng)對(duì)。

（所有圖均為作者自繪）

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Research and Practice on Layout Optimization of Rural Settlements under New Normal : A Case Study of Jinshan District, Shanghai

As China's economic and social development has entered the New Normal, the process of urbanization has entered the second half. The spatial mode of urban and rural construction land has gradually changed from a previous state of “the urban construction land expands incrementally while the rural reduces to shrink” to a new state of “the urban starts to enhance the existing land instead of expanding outward and the rural construction land starts to optimize”. Under the influence of such changes, rural settlements layout will also face to a new stage of optimization. Compared to the previous stage, the current rural settlements layout optimization will be more “moderate” and the planning purpose, principle, method and result all need adjustment accordingly. Taking Jinshan District, suburban of Shanghai, as an example, after analyzing dilemma in the traditional rural settlements layout planning and construction, this paper comes up with a problem-oriented approach and proposes an optimization strategy ,which consists of three parts, adjusting planning principle, using innovative planning method and deepening planning contents. Under the guidance of strategy, based on GIS platform, the paper explores a set of rural settlements layout planning which is more reasonable in planning methos and more comprehensive in planning contents. Eventually, it is proved to achieve good results and will play a stronger role in guiding the rural planning and construction.

New Normal | Rural settlements | Layout optimization | Scale prediction | Shanghai

1673-8985（2016）04-0042-08

TU981

A