我國土地制度存在的問題與對策

劉學彬

摘 要：目前，我國農村土地制度存在的問題主要有農民土地權益受到侵害；農村土地資源難以滿足城市化建設用地的需求；農村土地分散經營效率低下；城鄉土地市場呈現明顯的“二元”特征。完善我國農村土地制度，建議賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權；科學部署和推進農村集體土地確權登記工作；建立城鄉統一的建設用地市場；建立健全規范的土地征收和補償保障機制；建立健全規范有序的土地流轉機制。

關鍵詞：土地制度；問題；對策

中圖分類號：G632 文獻標識碼：B 文章編號：1002-7661（2016）16-012-01

土地是人類生存和棲居所在，人類社會的政治和經濟沖突往往與土地資源和土地權利的分配有關。在當下中國，基于土地問題而引發的社會矛盾和沖突日益嚴重，已經成為影響社會和諧和穩定的主要矛盾之一。人們普遍認識到，我國現行土地制度亟待改革。然而，誠如人們所看到的那樣，制度的改革卻舉步維艱：從我國相關政策和法律中可以發現，“加強”、“進一步加強”、“嚴格、更嚴格、最嚴格”、“嚴禁”、“緊急”等形容詞不但總是與“土地管理”、“耕地保護”等術語聯系在一起，而且出現的頻率越來越高，越來越密集。為什么會出現這種現象？本文試對我國土地制度存在的問題進行簡要分析，并提出解決問題的建議。

一、目前我國農村土地制度存在的問題

我國農村土地制度變革確定了農家經營的主導地位，實現了土地所有權與經營權的分離，極大地改變了國民經濟的發展格局。但是，隨著農村經濟的發展和農村經濟市場化程度的提高，這種土地制度存在的問題逐漸顯現出來。

1、農民土地權益受到侵害

實行家庭聯產承包經營責任制以來，盡管國家一直在探索有效措施，加強和擴大農民權利的可行方式和途徑，但是由于農村土地管理制度仍然需要完善，土地管理立法滯后于實際需要，農民合法土地權益受到侵害，得不到應有的保障。主要表現在農民缺乏土地承包的自主權。在城市化、工業化進程中土地的巨額增值收益分配，現行土地征用制度下，農民分配所得所占比例極低。這種不合理制度剝奪了農戶及其所代表的集體與土地最終使用者直接交易的權利，喪失其維護權益的話語權。

2、農村土地資源難以滿足城市化建設用地的需求

我國正處于工業化、城市化快速發展的關鍵時期，伴隨著城鎮規模的擴大及其向城郊的擴張、農村人口向城鎮的轉移，農村土地非農化的進程會飛速加快，用地沖突會進一步加深。根據全面建設小康社會的總體要求，國家提出18億畝耕地紅線是中國糧食安全的生命線。隨著中國工業化和城鎮化進程的加快，土地需求持續擴大。在相當時期內，中國都將面臨土地供需矛盾尖銳的現實挑戰。而堅持世界最嚴耕地制度，嚴守耕地糧食安全警戒線，成為中國發展過程中的不二選擇。

3、農村土地分散經營效率低下

我國上世紀80年代推行的家庭聯產承包責任制是農村土地管理制度的重要轉折，這一制度變遷在當時極大地調動了農民的生產經營積極性。但隨著經濟的發展，社會的進步，農民收入增收、農業產量增長遇到瓶頸，原有的農業生產經營模式難以適應現代農業生產的要求。土地分散、承包經營制約了現代農業的發展，并使得我國成為農村土地規模程度最低的國家之一。

4、城鄉土地市場呈現明顯的“二元”特征

統籌城鄉發展，提高農民收入水平，改革農村土地管理制度的背景主要是城鄉土地市場呈現明顯的“二元”特征。當前，勞動力、技術和資本要素市場已經得到相當大的發展，但是土地要素市場發展程度還很低，市場分割的城鄉土地市場，影響了農戶集體土地產權權能的發揮。

二、完善我國農村土地制度的建議

要實現制度安排更大的預期凈效益，避免制度變遷方式與制度選擇目標的沖突，筆者建議還權賦能，統籌城鄉發展。

1、賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權

各級政府都要嚴格執行《農村土地承包法》，切實保障農民的土地承包經營權，建立平等保護農民土地承包經營權的制度。建立健全農村土地承包規范化管理機制，從制度上、工作流程上確保土地承包法律政策落到實處，依法推進農村土地承包管理工作的經常化、制度化和規范化。

2、科學部署和推進農村集體土地確權登記工作

土地是財富之母，有恒產者有恒心，毫無疑問，確權登記發證是土地管理和利用最核心的環節和最基礎的支撐。這項基礎工作做扎實了，我國土地管理制度的摩天大廈才能牢固屹立，才能更大地激發相關權利人保護和利用好土地資源、創造財富的積極性。

3、建立城鄉統一的建設用地市場

在全面完成確權的基礎上，保證農村居民與城市居民享有同樣的財產權利，穩步開放農村集體建設用地流轉市場，建立完善的城鄉統一的建設用地流轉收益分配體系。配套改革和完善農村集體建設用地供應和取得制度，建立城鄉統一的土地有形市場和交易平臺，為城鎮國有土地出讓轉讓、城鎮國有劃撥土地入市、農村集體建設用地流轉和農村土地承包經營權流轉等提供市場中介服務，最終建立城鄉統一的建設用地使用權制度。

4、建立健全規范的土地征收和補償保障機制

維護農民土地承包經營權益，要建立合理規范的土地征占補償保障機制。一是明確區分公益性用地和經營性用地，嚴格界定政府土地征收權限和征收范圍，充分保障農民對土地的基本權利。二是完善土地征收程序。建立土地征收聽證制度和土地征收糾紛仲裁制度，尊重農民對農地使用權的法律地位。三是提高征地補償標準。強調在同一區域或區片范圍內，征地補償應執行同一標準。

5、建立健全規范有序的土地流轉機制

土地流轉要堅持承包方的主體地位，嚴格按照自愿、有償的原則，依法引導農民流轉土地承包經營權。建立健全土地流轉的登記備案制度、合同管理制度、糾紛調節制度、動態監測制度、土地流轉風險評估和控制制度，加強土地流轉的中介服務，促進土地承包經營權流轉市場的發育。

參考文獻：

[1] 邵戰林，等.完善我國農村土地管理制度的若干建議[J].農村經濟，2011，（7）.

[2] 程雪陽.中國現行土地管理制度的反思與重構[J].中國土地科學，2013，（7）.

[3] 李 中.我國農村土地管理制度的改革與展望[J].邵陽學院學報，2012，（2）.