如何讓農村集體資產“權有其主、主有其權”
——來自山西、安徽的調查與思考

余　葵　王　剛　侯子建　劉慕冉

如何讓農村集體資產“權有其主、主有其權”
——來自山西、安徽的調查與思考

余葵王剛侯子建劉慕冉

為落實黨的十八屆三中全會精神，經國務院同意，確定在全國29個縣市開展農村集體資產股份權能改革試點。山西潞城市、安徽天長市作為改革試點單位，自2015年5月中央批復以來，采取一系列有力度、有特色的舉措，扎實推進各項試點工作，取得了階段性成效，但也存在一些問題，需進一步研究解決。

一、多措并舉扎實推進各項改革試點

（一）開展清產核資，摸清集體家底。清產核資是農村集體經濟組織產權制度改革的基礎性工作。天長市以2015年6月30日為清產核資基準日，對全市所有村集體資產進行全面清查，清查范圍包括集體所有的耕地、林地、草地、山嶺、荒地、灘涂等資源性資產，用于經營的房屋、建筑物、機械設備等經營性資產，以及用于農村教育、文化、衛(wèi)生等公益性事業(yè)的非經營性資產。通過清產核資，摸清了集體資產家底，截至2015年6月底，全市村集體共有資金2720.9萬元；經營性資產4303.5萬元，非經營性資產25222.2萬元；資源性資產面積為3.1萬畝。經營性資產凈額在200萬元以上的村5個，在100萬—200萬元的村12個，50萬—100萬元的村28個，50萬元以下的村78個。潞城市針對試點村組織開展清產核資工作，翟店鎮(zhèn)小天貢村成立清產核資領導小組，制定《集體經濟組織資產股份權能改革清產核資實施辦法》，對村集體經營性資產、公益性及資源性資產進行清查核實，登記造冊，共確認流動資產11.85萬元，固定資產37.89萬元，負債7.9萬元；未承包到戶的集體土地資源10個地塊，共計219.61畝，其中耕地129.61畝，荒地90畝。

（二）組織調查摸底，確認集體成員身份。天長市人民政府辦公室印發(fā)《村級集體經濟組織成員身份界定指導意見的通知》，對成員身份的取得、保留和喪失，以及需要提交村民大會討論決定的特殊人員身份確認等作出原則性規(guī)定。銅城鎮(zhèn)余莊村作為該市第一批試點村，及時成立成員身份確認小組，按照發(fā)布公告、摸底登記、方案制定、審核公示、上報備案等程序開展相關工作，經民主表決，確定成員身份的時點為2015年7月1日零時，經過民主討論列出14種人員為集體成員、5種人員不屬于集體成員，最終確認集體成員851戶，共計2997人。潞城市試點工作領導小組辦公室也制定了農村集體經濟組織成員身份確認的指導意見。小天貢村村委會利用春節(jié)村民回鄉(xiāng)過節(jié)的機會，召開全體村民大會，通過集體經濟組織成員身份確認辦法，針對村內人口流動不大、人員結構比較簡單的實際，對擁有本村戶口和享有土地承包經營權的人員確認為本集體經濟組織成員；對外出務工經商等原因戶口已遷出本村，脫離集體經濟組織所在地生產、生活，但未曾放棄土地承包經營權的也可確認為成員。全村112戶，在冊農業(yè)人口478人中有447人確認為成員，其中戶口在外通過申請取得11人。

（三）量化集體資產，合理設置股權。天長市在股份合作制改革中，將經營性資產凈額全部折股量化到人，在股權設置上，只設個人股，不設集體股。第一批銅城鎮(zhèn)余莊村、張鋪鎮(zhèn)平安社區(qū)、新街鎮(zhèn)新街村3個試點村共折股量化資產419.84萬元，按照每股1元標準，設置個人股419.84萬股。其中：余莊村269.04萬股，人均持股898股；平安社區(qū)114.78萬股，人均333股；新街村36.02萬股，人均114股。潞城市小天貢村向每戶發(fā)放產權制度改革方案征求意見書，經全體成員簽字同意，通過了只設個人股、不設集體股的改革方案。個人股由人口股和農齡股組成，在股比分配上，人口股占總股本的70%，農齡股占總股本的30%。村級清產核資小組以省政府確定的2015年度土地年產值1435元/畝為基數(shù)，按耕地28倍40180元/畝、荒地8倍11480元/畝的標準對219.61畝集體土地進行評估測算。經確認該村參與股權分配約624萬元，經過股權核算，該村總股本624萬股，每股股值1元，其中人口股股值436.8萬元，農齡股187.2萬元，全村人均股值13962元。

（四）發(fā)放股權證書，賦予股份權能。農村集體資產股權證書，是農村集體經濟組織成員占有集體資產股份、參與管理決策、參加收益分配、享有股份分紅的憑證。天長市出臺了《農村集體經濟組織股權證書管理暫行辦法》，實行股權證書統(tǒng)一發(fā)放、統(tǒng)一內容、統(tǒng)一登記。股權管理實行“生不增、死不減、進不增、出不減”的靜態(tài)管理模式。目前，第一批3個試點村股權證書已發(fā)放完畢，共2641份。余莊村華宏林全家6口人，按照股權證書上記載，享有人口股5388股。潞城市小天貢村在股權管理上也實行靜態(tài)管理，村民韓先平說，“股權越變越麻煩，每家每戶都有生有死、有增有減，靜態(tài)管理是公平的”。此外，該村在借鑒其他地區(qū)“依法繼承、內部轉讓、贈與、集體贖回”四種方式的基礎上，還結合實際新增了“家庭內部分割”方式，當家庭成員分家時，依據《股份經濟合作社章程》可以提出對本戶股權進行分割，按照程序審核通過后，由合作社辦理股權變更登記，頒發(fā)新證。村民李廣輝認為，集體經濟組織搞的是“傳承制股份合作”，“這是老祖宗留下的財產，不能賣給外面的人”。

（五）成立股份合作社，發(fā)展集體經濟。天長市出臺《關于發(fā)展壯大村級集體經濟的實施意見》，鼓勵村集體通過發(fā)展物業(yè)經濟、盤活集體資產、開發(fā)集體資源、開展服務創(chuàng)收、發(fā)展基金助力、項目扶持拉動等方式壯大集體經濟。余莊村開展清產核資、確認成員身份、量化集體資產后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站指導下，制定《集體經濟股份合作社章程》，選舉第一屆理事會、監(jiān)事會，成立股份經濟合作社，為發(fā)展集體經濟奠定基礎。潞城市的小天貢村股份經濟合作社，利用集體機動地和流轉土地150畝籌建了產業(yè)發(fā)展示范區(qū)，引進了早黑寶、晶紅寶、玫瑰香等葡萄、玉潞香秋梨、油桃、中華壽桃、觀賞蔬菜等多個優(yōu)質品種，將形成集大棚蔬菜、大田水果采摘、花卉觀賞于一體的產業(yè)格局，預計年收益30余萬元，能夠解決本社勞動力30余人，合作社股東人均年分紅300元以上。

二、改革農村集體產權制度初顯成效

（一）明確了集體資產所有權。通過開展農村集體資產清產核資，摸清了集體資金、資產、資源的存量、分布、結構狀況，建立了各類資產的臺賬，厘清了村集體歷史遺留的債權、債務關系；通過確認農村集體經濟組織成員身份，保障了成員的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，明晰了集體各類生產要素的產權歸屬。目前，天長市已有138個村完成集體經濟組織成員身份確認，占總村數(shù)的91.4%，共確認成員420517人，實現(xiàn)“權有其主，主有其權”。

（二）維護了集體成員合法權益。通過開展股份合作制改革，將集體經營性資產量化給成員，明晰了成員對集體資產的股份份額，使其成為占有集體資產股份、參與集體管理決策、參加集體收益分配的主人翁，有效維護了集體經濟組織成員的合法權益，調動了成員發(fā)展壯大集體經濟的主動性和積極性，同時也促進了集體資產的保值增值。2015年，天長市村級集體經營性收益888.7萬元，村均5.8萬元，較上年增長57.1%。

（三）理順了農村基層組織關系。通過改革，農村基層組織各歸其位、各司其職。黨組織從復雜事務中解脫出來，通過夯實黨務、落實政務、創(chuàng)新服務，鞏固黨的執(zhí)政基礎。村民自治組織回歸社區(qū)管理和服務，集中精力搞好社區(qū)自治、社區(qū)管理和公共服務。集體經濟組織負責集體資產運營和管理，通過發(fā)展壯大村級集體經濟，增加成員的財產性收益。改革后，潞城市小天貢村成立了股份經濟合作社，代表全體成員行使集體資產所有權和經營管理權，與村黨支部、村委會分別負責農村經濟事務、黨的事務和自治事務。

三、推進改革試點中存在的主要問題

（一）部分干部對改革認識不到位。有的鄉(xiāng)村干部反映，不留集體股，將來村里社會公益事業(yè)將難以開展；實行“政經分離”管理模式，村委會、股份經濟合作社兩套班子將增加經費、增加矛盾等。這些思想認識導致地方推進產權制度改革的力度較小、進度較慢。目前，部分試點縣市的工作安排僅停留在占有權和收益權兩項權能上，而對于有償退出權、繼承權、抵押權、擔保權等四項權能還沒有開始組織實施。

（二）改革缺乏法律或政策依據。當前的農村集體產權制度改革工作，處于“實踐先于法律、實踐先于政策”的狀態(tài)。一方面，我國當前法律體系中有一些法律法規(guī)涉及了農村集體經濟組織的概念，但是都沒有將農村集體經濟組織的法律地位、成員身份、資產管理、收益分配以及登記部門等關鍵問題闡述清楚。另一方面，對于農村集體產權制度改革所涉及的集體經濟組織形式、登記管理辦法、股權設置管理等問題，也沒有出臺專項意見予以明確。潞城市農經中心張李春副主任反映，由于登記管理制度缺失，改革后新型集體經濟組織存在經濟合作社、股份經濟合作社、公司法人等多種形式，繁雜的組織形式既不利于對集體經濟組織的統(tǒng)一指導管理，也不利于集體經濟組織平等參與市場競爭。

（三）政策扶持不到位。實施農村集體產權制度改革后，新型農村集體經濟組織承擔著發(fā)展集體經濟和支持社區(qū)管理的雙重責任，除依法繳納營業(yè)稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅等多種稅費外，還承擔著應由政府公共財政負擔的社區(qū)治安、衛(wèi)生、教育、基礎設施建設等公共職能。集體經濟組織成員，按照《個人所得稅法》的規(guī)定，個人擁有股權而取得的股息和紅利所得還需繳納20%的個人所得稅。調研地區(qū)均提出，由于國家沒有出臺農村集體經濟組織的稅收優(yōu)惠政策，改革后新型集體經濟組織及其成員承受了過重的稅負壓力，致使集體積累能力下降、成員股份分紅減少，農民群眾對此反映強烈。

四、幾點建議

（一）加強頂層設計。目前，部分改革村組在一些關鍵環(huán)節(jié)還存在不規(guī)范、不利于長遠發(fā)展的做法。如股權設置上，設置集體股的還廣泛存在；成員身份管理上，各地政府普遍沒有建立權威的規(guī)范的管理制度；新型集體經濟組織管理上，管理部門不清、職責不明；集體股權管理、集體資產經營、集體收益分配等關鍵環(huán)節(jié)上沒有統(tǒng)一的政策等。解決這些問題，亟待出臺指導性文件，對產權制度改革的步驟、重點環(huán)節(jié)等作出規(guī)范。

（二）加強宣傳培訓。對于農村集體產權制度改革，在欠發(fā)達地區(qū)，干部群眾普遍認為集體經營性資產相對較小，改革的意義不大，改革的緊迫性不強。為此，必須加強宣傳培訓，通過報紙、電視、廣播等多種方式，加強對改革先進地區(qū)經驗做法的宣傳報道，組織農村干部、村民代表到改革先進地區(qū)學習考察，通過改革前后的對比，使農民真切感受到改革帶來的積極變化，增強農民對改革的信心和決心，提高農民參與改革的積極性和主動性。

（三）加大扶持力度。加快制定改革后新型集體經濟組織的稅收、金融等扶持政策。對改革后新型集體經濟組織，免除其在改革過程中因權利人名稱變更登記、資產產權變更登記等發(fā)生的相關稅費；對改革后農民資產量化份額從集體獲得的收益，免繳個人所得稅；對承擔農村社會公共服務的集體經濟組織，暫時免收企業(yè)所得稅。同時加大各級財政對農村基礎設施建設和公共服務的投入，逐步減少依法應由政府承擔、而實際由集體經濟組織承擔的公共服務支出。

（作者單位：農業(yè)部經管司、安徽省阜陽市農委、澳大利亞國立大學）