我國現行林業財政投入分析、政策效率評價及其實現機制研究*

蒲　冰

(重慶工業職業技術學院財經學院,重慶　410120)

?

·三農問題·

我國現行林業財政投入分析、政策效率評價及其實現機制研究*

蒲冰

(重慶工業職業技術學院財經學院,重慶410120)

我國林業的長期可持續發展需要加大財政投入和支持力度，為林業可持續發展提供物質基礎和政策支撐。文章針對我國林業財政投入總量不足，且整體增速較為緩慢； 財政投入結構不合理，林業產業建設投資比重少； 林業財政補償標準低，且補償范圍不夠全面等現狀及問題，采用DEA模型，通過構建林業財政投入和產出指標，對林業總體政策投入效率、規模投入效率和政策投入效率進行評價，評價結果顯示，近兩年我國林業總體財政政策投入效率下滑，中央財政撥付的財政經費和稅收優惠財政投入缺口較大。該文根據林業財政投入現狀及評價結果提出了建立林業財政扶持資金機制、完善林業財政轉移支付機制、健全森林生態效益補償機制、規范林業產業稅收激勵機制等4種實現機制，為促進我國林業可持續發展提供參考。

林業財政投入政策效率評價實現機制

0　引言

林業是我國社會經濟可持續發展的重要基礎產業和公益產業，也是生態建設的主體。隨著經濟社會的發展和環境問題的凸顯，林業發展的地位和作用越來越重要，而資金投入是影響林業發展的關鍵因素。因此，對林業財政政策進行研究、建立長期穩定的林業投入機制，是實現林業健康發展的迫切需要，也能夠大大提高林業財政投入資金使用效率。目前，眾多學者對政府林業財政支持及其可持續發展進行了深入研究。蘇朋以現代林業建設理論和公共財政理論為基礎，通過比較借鑒國外林業財政政策的成功經驗，從收入體系、支出管理體系、林業基金管理體系和績效評價體系等方面構建了適合于我國現代林業建設的財政政策體系框架[1]。吳柏海提到一方面依據我國社會經濟發展水平和林業發展所處的階段，生態林業投資還難以通過政府大規模直接進行； 另一方面，我國林業投資政策的改革決定于兩點：一是林業由以營林、造林為基礎，到分類經營的轉變，二是計劃經濟或有計劃的商品經濟向社會主義市場經濟的轉變[2]。劉璨在系統回顧改革開放以來我國林業財政投入制度變遷的基礎上，分析了林業財政投入取得的效果和存在的問題，并提出了將林業財政投資分為林業工程和非工程投資、強化林業基礎設施建設、增加林業科研技術投入、增加財政對森林資源管護和造林的補貼、逐步將國有林場和自然保護區等有關單位納入財政預算體系等政策建議[3]。綜上研究從不同角度論證得到結論：政府財政支持是林業可持續發展的重要保證，政府應加大林業財政投入，提供林業財政政策支持。該研究對我國林業財政投入現狀及問題進行分析，并通過構建DEA模型對林業財政政策效率進行評價，最終構建林業財政政策的實現機制，為我國林業財政政策的制定提供一定參考。

1　我國林業財政投入現狀分析

1.1財政投入總量不足，且整體增速較為緩慢

我國林業規劃提出，到2020年，我國單位GDP的二氧化碳排放需要比2005年下降40%～45%，森林面積需要增加4 000萬hm2，森林儲蓄量需要增加13億m3。為了實現這一目標，需要進行森林資源擴張，然而當前我國林業的投入總量無法滿足林業建設項目的擴張需求，需要大量的財政支持。2014年我國實際到位的各類林業建設資金達4 265.47億元，其中國家預算資金占比40%左右，但僅完成造林面積554.96萬hm2，比2013年減少9.02%，可見我國實現2020年增加4 000萬hm2森林面積的目標任道而重遠[4]。據統計，我國我林業的投入一直以來呈現逐漸增長的趨勢， 2004年以來，我國的財政投入增速保持在20%以上，但林業投入增幅僅為10%左右，僅為國家財政投入的一半，同時也低于同期GDP的平均增幅(GDP平均增幅為11%)，因而我國林業投入的變化與國家經濟總量和財力變化不協調，不利于林業的長期可持續發展。

1.2財政投入結構不合理，林業產業建設投資比重少

我國人均林地面積少，需要通過集約經營才能滿足我國13億人口的生態環境需求。然而我國森林資源匱乏且質量低下，喬木單位面積儲蓄量不足90m3/hm2，僅為世界平均水平的80%，且中幼齡林木占比較大，約占林木總量的70%左右，因此需要開展森林經營，進行撫育和改造，提高林地生產力。然而我國林業財政投入主要重視“量”而忽視“質”，導致林業投入結構不合理。為實現2020年的目標，不僅需要財政投入“量”的增加，也要實現“質”的提高，才能真正解決森林資源龐大的資金需求問題[5]。隨著林業六大工程的啟動，林業投資結構也進行了戰略性調整，林業建設資金的使用方向也開始轉向重點工程建設，導致我國林業投資結構出現林業產業建設投資比重少的問題。由于生態建設工程資金需求量大，在總資金量一定的情況下，林業產業建設的資金量就會有所減少，即政府對林業的投資忽視了林業產業經濟效益投入。

1.3林業財政補償標準低，且補償范圍不夠全面

森林資源不僅具有經濟效益，也具有生態環境和社會效益。由于對森林建設和維護將產生成本費用，因而需要公共財政對森林的生態環境和社會效益進行補償，才能保證林業的長期、穩定發展。但目前我國林業補償機制存在以下幾個問題：(1)補償標準偏低。目前我國森林生態效益和社會效益的補償標準未能達到足額補償，導致林農經營的積極性不高。當前，我國的集體林地的公益林已確權到戶，因此經營公益林實際上是為國家提供生態環境和社會效益服務，林農不僅為經營公益林支付了相關的成本，也失去了經營其他商業林的機會，即產生機會成本，而當前的補償標準僅僅考慮了顯性成本，而未考慮到隱性成本即相關的機會成本，導致補償標準偏低[6]。(2)補償范圍有限。森林的生態效益和社會效益的補償對象主要是國有林和集體林中的公益林，而沒有包含生態狀況較差的公益性林地，也沒有包含疏林地和灌木林地及其他不屬于國有林和集體林的林地，因此補償對象范圍相對較為狹窄。

2　基于DEA的林業財政政策效率評價

2.1模型構建

數據包絡分析法(DEA)是由美國著名運籌學家提出，運用一組輸入-輸出數據估計相對有效生產前沿面的非參數估計方法，它不受投入及產出量價關系所制約，可評價多個輸入、輸出決策單元(DMU)的相對有效性[7]，即可根據多個DMU的輸入和輸出數據，判斷其是否為DEA有效，并通過比較決策單元偏離DEA前沿面的程度評價其有效性。

該研究對林業財政政策的總體政策投入效率(TPE)、規模投入效率(SE)和政策投入效率(PE)進行評價。其中總體政策投入效率是衡量林業以最小的財政政策獲得一定產出效果的能力，反映林業財政政策投入的整體轉化效率。規模投入效率是指在實現相同產出時，林業財政投入的實際規模與理想規模效率差距。政策投入效率是指在實現相同效果產出時，各種財政政策投入與效率最高財政政策投入之間的差距[8]。

設X為政策投入指標向量X=(x1，x2，…xm)，Y為效果產出指標向量，則總體政策投入效率CRS模型的公式為：

minTPE=Z-1

(1)

其中，s-表示財政政策投入指標的松弛變量的決策變量，s+表示財政政策產出指標的松弛變量，λj表示財政政策因素投入和產出系數。若TPEi*=1且si-*=0，si+*=0，，表明總體財政政策投入有效。若TPEi*<1，則表明總體財政政策無效，此時si-*>0或si+*>0，表明財政政策投入冗余(si-*>0，)或者效果產出不足(si+*>0)[9]。

規模投入效率VRS模型的公式為：

minSE=Z-1

(2)

政策投入效率NIRS模型的公式為：

minPE=Z-1

(3)

三者之間的區別為CRS模型的假設前提是規模報酬不變，VRS模型的假設前提是規模報酬可變，NIRS模型的假設前提是規模報酬遞減[10]。

2.2指標選取及數據來源

林業財政政策主要包括林業基建投資政策、專項財政政策、財政經費政策、育林基金政策、林業貸款貼息政策和稅收優惠政策等6個種類。因此，該研究根據林業財政政策內容構建林業財政政策投入指標和產出指標體系，詳細指標見表1。

表1　林業財政政策投入指標和產出指標

指標類型指標名稱投入指標林業基建投資額(x1)林業專項財政投入額(x2)中央財政撥付的財政經費(x3)育林基金費(x4)林業貸款貼息額(x5)林業稅收優惠額(x6)產出指標林業總產值(y) 注:文章數據來源于2005年～2014年《中國林業統計年鑒》和《中國統計年鑒》

(1)林業基建投資。1998年以前，林業基建投資是扶持林業發展的主要渠道。隨著森林資源問題和生態環境問題日益嚴峻，國家開始大力支持林業，增加了林業基建投資額， 2014年的林業基建投資額達到120億元以上。

(2)林業專項財政投資。專項財政資金渠道可有效解決天然林保護、退耕還林和風沙治理等工程建設問題。進入21世紀以來，林業財政專項資金逐年增加，基本保持在10%以上的增幅，重點生態工程投資補助標準也大幅提升。

(3)中央財政撥付的財政經費。近年來，隨著行政事業單位改革和林業管理活動的增加，中央財政撥付的林業財政經費也有所增加， 2014年達到50億元以上，較2008年增幅達2倍以上。

(4)育林基金費。建國初期，為鞏固新中國的經濟基礎，為國民經濟提供原料消耗了大量的森林資源，生態環境破壞嚴重，為解決這一問題，政府設立了育林基金，按照最高不超過林木產品銷售收入的10%計征，以解決跡地更新和造林所需要的資金。

(5)林業貸款貼息。隨著國家對林業發展的日益重視，林業貸款貼息也呈現上升趨勢。2014年林業貸款貼息額達到84.8億元，相比2008年增加了接近一倍。林業貸款貼息有效促進了林業改革和發展。

(6)林業稅收優惠。稅收優惠政策是國家扶持林業的重要政策工具，不僅可以降低政治成本，增強林業的市場資源配置能力，而且可以實現公平分配，彌補林業生產經營帶來的效益外溢等弱點。

2005～2014年林業財政政策效率評價結果

年份總政策投入效率規模投入效率政策投入效率200511120060.90410.89420071112008111200911120100.9880.89812011111201211120130.9570.9040.97820140.9420.9340.917

表3　2014年林業財政政策總體投入冗余和產出不足

2.3實證結果與分析

根據評價指標體系，該研究通過建立評價模型并編寫程序，運用DEAP211對全國林業2005～2014年林業財政政策的效率進行測算評價，得出如下評價結果(表2)。

從表2可以看出，我國在2006年、2010年、2013年和2014年的總體政策投入效率分別為0.904、0.988、0.957和0.942，均小于1，未實現林業財政投入總體政策有效，即我國未能以最小的政策實現最大的產出。其他年份的總體政策投入效率值都大于1，實現了林業財政投入總體政策有效。然而，近兩年我國總體政策投入效率呈現明顯的遞減趨勢， 2012年為1， 2013年下降至0.957， 2014年持續下降至0.942，這主要是由于當前我國林業財政政策投入仍然不足。盡管近年來我國對林業的財政投入有所增加，但相對于需求量的大幅增加，投入仍無法滿足需求，且缺口有擴大趨勢。

規模投入效率是衡量實際規模和理想規模之間的效率差距，政策投入效率包含規模遞減的假設，在實現相同效果時實際投入與最高投入之間的差距[11]。從規模投入效率和政策投入效率評價結果看(表2)， 2010年、2013年和2014年的規模投入效率值均小于1，即實際規模與理想規模存在差距，沒有達到規模有效。2006年、2013年和2014年的政策投入效率值均小于1，即實現相同效果時實際投入與最高投入之間的差距較大，具有規模報酬遞減的特征。

從表3可以看出，我國各項財政政策投入冗余率均為負數，表明我國各項財政政策投入均不足，其中以中央財政撥付的財政經費和稅收優惠表現最為顯著，不足率達到10%以上。可見中央財政撥付的財政經費和稅收優惠是影響林業發展的最關鍵財政投入因素，國家在制定林業財政政策時，尤其需要重視加大對林業財政政策經費和稅收優惠的支持力度。財政政策和稅收優惠是林業投入的重要來源，只有加大支持力度，才能提高林業發展的積極性，促進林業的長期可持續發展[12]。此外，林業基建投資的不足率也達到了7.78%，可見我國在林業發展時也需重視對林業基建投資的支持力度。此外，在林業財政政策產出方面，也呈現不足的狀況，不足率達到8.33%，因而需要采取提高技術水平、加強管理等措施提高林業的產出效能，彌補林業產出不足的缺口。

3　促進林業發展的財政政策實現機制

3.1建立林業財政扶持資金機制

林業財政扶持資金是林業健康發展的重要保證。從上述分析結果可以看出，我國林業扶持資金量不足，嚴重影響我國林業的健康發展。為保障我國實現構建和諧社會的目標，必須保證林業財政投入和國家財政投入和GDP增長保持同步。因此可參考發達國家經驗，建立生態保護和財政扶持資金總量與國家財政收入和GDP增長同步的長效機制，使國家對林業扶持力度的增長與國家財力的增長同步化，進而逐步增加生態建設財政支出，促進林業的長期健康發展。

3.2完善林業財政轉移支付機制

規范的財政轉移支付制度能夠有效地促進地區系統發展，增強中央政府的調控能力。財政轉移支付的目的是為地方政府提供額外收入來源、彌補收支差額，增強其提供公共服務的能力。因此，可建立林業財政轉移支付機制，采取收入能力支出需求性的均衡專項撥款，以保證林業發展的資金需求； 可將我國林業重點生態工程范圍內的西部地區、經濟不發達地區、限制開發或禁止開發區內的林業企業及農民可享受經濟損失補助和公共基礎設施建設費用納入到轉移支付中，此外，還可將生態脆弱地區和重點防火區的移民費用及林業稅收減免費納入到轉移支付中，進一步完善林業財政轉移支付機制。

3.3健全森林生態效益補償機制

當前，我國森林生態效益補償基金性質仍屬于補助資金，未體現森林所有者或經營者的利益，且資金的數額難以滿足需求。因此，需要探索出多元化的森林生態效益補償資金的籌集渠道。一方面可鼓勵民營企業、合資企業等出資或捐款投資建造生態林； 另一方面可依靠森林資源從事生產經營獲得收入，如征收水費的水庫、森林旅游等，建立合理的森林生態補償機制。同時需要進一步完善森林生態效益補償機制，一方面加強林業生態補償的針對性，鼓勵各地在全國基本補償標準的基礎上，結合本地財力因地制宜地制定針對不同生態產品的差別化補償政策，擴大補償范圍，逐步將全部公益林納入補償范圍，并對商品林給予適度補償。另一方面逐步提高森林生態效益補償標準，使補償水平盡可能接近或高于管護公益林所發生的支出，調動相關林農單位強化林業生態建設的積極性。

3.4規范林業產業稅收激勵機制

通過上述分析結果可知，我國林業稅收財政政策投入效應缺口為15.26%，處于較高水平，可見林業稅收激勵政策與林業產業發展息息相關。總體來看，林業稅收政策主要有構建林業新興產業的稅費扶持政策和給予涉林企業所得稅優惠政策。由于林業生物產業及生物質材料等具有廣闊的應用及開發前景，未來將是我國重要的產業組成部分，因此，在產業發展初期需要國家投入大量的資金支持，并給予最大的稅費優惠激勵政策。另外，針對現行林業稅費依然相對較重的現狀，亟需進一步完善林業稅收政策，一方面可調整林業企業增值稅，給予林業企業13%的低稅率，同時給予以林木和林產品為原料的林業企業13%的進項稅抵扣。同時應征收林地占用稅，采用差別幅度稅率，對占有林地的行為進行有效控制。對涉林企業的林業經營所得，實行減征、免征和延期納稅等稅收優惠，以增強林業企業的資金積累能力，鼓勵林業經營者的生產積極性。

[1]蘇明， 楊良初，石英華.我國林業發展的財政支持政策研究.林業經濟， 2014,(8)： 83～97

[2]吳柏海， 曾以禹，陳經偉.財政支持林業新思考：戰略定位、歷史經驗和政策創新.林業經濟， 2014,(7)： 3～13

[3]劉璨， 李成金，許兆軍.我國林業財政政策研究.林業經濟， 2013,(1)： 60～79

[4]夏葉丹， 曾維忠.農戶林地資金投入水平影響因素分析——基于四川省宜賓市的實證研究.中國農業資源與區劃， 2013, 34(6): 224～228

[5]秦濤， 于衍衍.我國農林業財政補貼政策比較研究.河南社會科學， 2014, 22(10): 84～88

[6]程寶棟， 關海玲，蘇佑佳.基于DEA的林業財政效率評價.工業技術經濟， 2013, 3(4): 95～101

[7]高晶， 麥強盛.基于DEA方法的云南省林業可持續發展能力評價.林業經濟問題， 2014, 34(3): 275～280

[8]田淑英， 許文立.基于DEA模型的中國林業投入產出效率評價.資源科學， 2012, 34(10): 1944～1950

[9]張穎， 楊桂紅，李卓蔚.基于DEA模型的北京林業投入產出效率分析.北京林業大學學報， 2016, 38(2): 105～112

[10]劉曉光， 朱曉東.論財政政策與林業生態建設——基于主體功能區的視角.生態經濟， 2013,(12)： 68～72

[11]胡長清， 鄒冬生，宋敏.湖南省生態公益林補償現狀及其機制探討.農業現代化研究， 2013, 34(2): 202～205

[12]張瓏晶， 張曉梅，王偲.黑龍江省林業循環經濟發展區劃與模式構建.中國農業資源與區劃， 2014, 35(3): 93～99

RESEARCH ON THE POLICY EFFICIENCY EVALUATION AND REALIZATION MECHANISM OF THE CURRENT FORESTRY FINANCIAL INVESTMENT IN CHINA*

Pu Bing

(Faculty of Finance and Economics Chongqing Industry Polytechnic College，Chongqing 410120，China)

With the development of China′s sustainable development strategy and the status of ecological construction, forestry is not only an important part of the development of China′s modernization, but also the focus of public financial support. In order to realize the sustainable development of forestry, it needs to increase the financial support, and provide the material basis and policy support for the sustainable development of forestry. China′s forestry is lack of financial input, and the overall growth rate is relatively slow, finance investment structure is not reasonable, and the forestry financial compensation standard and compensation scope is not comprehensive.Using the DEA model, this paper constructed the forestry financial input and output indicators and evaluated the overall policy of forestry investment efficiency, scale of investment policy efficiency, and investment efficiency. The results showed: The forestry overall fiscal policy input efficiency declinedin nearly two years,and the central government fund support and tax preferential still had large gap. Finally, it put forward some suggestions such as the establishment of forestry financial support funds mechanism, improving the financial transfer payment mechanism of forestry, promoting the compensation mechanism of forest ecological benefits, and regulating the forestry industry tax incentive mechanism.

forestry financial investment； policy efficiency evaluation； implementation mechanism

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160726

2015-07-25

蒲冰(1963—)，女，四川南充人，副教授。研究方向：企業管理、經濟管理、市場營銷。Email：635582096@qq.com

F326.20; F307.2

A

1005-9121[2016]07-0171-06

*資助項目：重慶市高等教育教學改革研究項目重大項目“ARCS模式在營銷專業中的應用研究——以營銷心理學課程為例”(141017)