日本與歐美農業環境支持政策對中國的啟示*

錢小平，尹昌斌，方琳娜

(1.日本國際農林水產業研究中心，日本筑波　305-8686； 2.中國農業科學院農業資源與區劃研究所，北京　100081)

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·中日合作項目——“北方農業循環型系統設計與評價”專欄·

日本與歐美農業環境支持政策對中國的啟示*

錢小平1，尹昌斌2※，方琳娜2

(1.日本國際農林水產業研究中心，日本筑波305-8686； 2.中國農業科學院農業資源與區劃研究所，北京100081)

農業政策中與環境相關的支付政策越來越多。發達國家將WTO綠箱政策、農業直接支付政策與農業環境支持政策結合起來，這樣既可以從根本上解決農業生產所帶來的安全問題，也可以加深消費者對相關政策的理解與支持，同時從產業鏈的上游解決食品安全及農業的可持續發展問題。歐盟的Greening政策和日本實施的農業直接支付政策均以農戶遵守農藥化肥及農業廢棄物處理的相關規范為前提，通過合理使用肥料及各種防治措施從不同程度上達到農業可持續發展、農業的多功能性及降低溫室氣體排放的目的，并由此獲取政府的支持。文章通過對發達國家，特別是與中國農業形態類似的日本農業環境政策取向的分析及與歐美相關政策比較分析，認為中國首先應該完善循環農業的相關法律法規和標準，加強對農民的培訓以及明確其應遵守的基本義務，對采取環境友好型農業生產方式的農民給予支持。

日本農業環境政策 GAP 有機農業食品安全

0　引言

自改革開放以來，中國農業生產有了長足發展，由供給不足到基本達到供需平衡，但在發展中也遇到很多問題，其中可持續發展及食品安全問題已經到了急需解決并需采取措施的時候。食品安全問題頻繁發生，如大量使用化肥農藥引起的化肥農藥殘留超標等，其原因各種各樣，包括法律制度及監管體系不健全、農民知識與教育的不足、道德問題等，這些問題反過來影響了農業可持續發展。因此，農業環境問題與食品安全問題應結合起來考慮解決對策，從源頭上根本控制由農業環境引起的食品安全問題。文章通過深入分析歐美發達國家農業環境政策，重點分析與中國農業生產特點較為相似的日本環境友好型農業支持政策，獲得啟示，提出中國農業環境問題與食品安全對策建議。

1　導入農業環境支持政策的契機

近年極端氣候的頻繁出現與全球溫室氣體排放有著極大的關聯性，全球環境問題越來越得到重視。來源于農業的排放隨著經濟發展的各個階段及各國生產結構不同而有所不同。如表1所示， 1990年到2012年間，主要國家來源于農業的二氧化碳氣體排放量，美國出現了小幅增長，其他發達國家則為負增長，而中國為大幅度增長。近年大氣、地下水、土壤這些直接影響生產及人們生活的污染程度已經表現得更為嚴峻。從來源于農業分部門排放量來看，中國污染排放源主要體現在化肥施用和畜牧養殖，美國及歐洲主要國家40%左右的排放來源于畜牧養殖，日本主要來源于水稻生產。因此，對于中國來說，通過降低化肥投入量、合理利用畜禽糞便、減少作物秸稈燃燒等措施，不僅可以減少溫室氣體的排放，而且可以提高土壤的可持續利用能力。

農業生產的最大目的是解決食物供給問題。現代農業從品種改良到大量投入化肥農藥，一方面促進了生產發展，滿足了人們日益增長的農產品需求； 另一方面，由于大量投入化學合成制品，造成土壤板結，降低了土壤有機質，這些不僅引起未來農業生產力的不可持續性，還會造成土壤及地下水污染，從而成為食品安全保障的不確定因素，引起食品安全問題。按FAO的數據(FAOSTAT， 2015) 2002～2005年均值顯示，中國是世界上化肥消費最多的國家，其投入量是第二位美國的1.7倍、第三位印度的1.9倍。隨著人們對環境意識的提高，發達國家開始減少化肥投入，從2006～2009年均值來看，中國的化肥投入量依然在增加，而美國則在減少，美國和印度順序換位，印度成為第二大化肥消費國，中國是印度的1.5倍，是美國的1.9倍。同時隨著人們生活水平的提高，對畜產品的需求急劇增加，這種食物消費結構變化提高了動物產品生產集約化程度，從而合理處理畜產品排放物的問題就變得至關重要。

表1　來源于農業的二氧化碳排放量

106kg

在現代農業的背景下，各國都在摸索如何保障食品安全而又兼顧農業環境更為友好的方式。循環農業可以說是解決上述問題的一種選擇。循環農業等兼顧生產與環境的農業系統及其支持政策一般均以降低溫室氣體排放及保持生物多樣性為目的。1990年之后，歐盟及日本等都開始增加農業環境支付，這樣既可以促進農業生產與生態環境的平衡，也可以削減WTO的黃箱支付而增加綠箱支付。該文通過概述歐盟、美國的農業環境政策進而探討日本農業環境政策的取向。同時，由于中日農業間有著很大的相似性，通過了解日本的農業環境政策與循環農業支持措施，將對中國農業環境對策的制定有所啟示。

2　美國及歐盟的農業環境支持政策

美國農業環境政策多傾向于土地狀況的修復與資源保護。20世紀30年代開始采取措施防止土壤侵蝕，主要集中在采取對策時發生的費用支付。現在采取的農業環境政策主要集中在：(1)保護休耕項目(Conservation Reserve Program)自1985年農業法實施開始，針對容易引起土壤流失的環境脆弱區，如果采取休耕將由政府代為支付地租。該政策可以達到保護土壤、調整種植制度及維持農戶收入穩定的目的，其所有費用占到USDA環境保護相關費用的一半以上； (2)保護保障項目(Conservation Security Program)受歐盟農業環境政策影響， 2002農業法中明確針對從事維護和促進環境保護的農戶實施獎勵金制度。在此之前實施的還有改善環境獎勵項目(Environmental Quality Incentive Program)、農地保護項目(Farm and Ranch Lands Protection Program)、濕地保護項目(Wetlands Reserve Program)[1-3]，以上項目均有財政支持。

表2　環境支付事例及效果

實施事項具有正效應氣候變化土壤水生物多樣性作物種植多樣化○○○草地的粗放利用/放牧○○○減耕及免耕○○○保護濕地○減少化肥,農藥○冬季覆蓋○○設置緩沖地帶○○農地向草地的轉換○○ 資料來源:Leomaier[8]:Theagri-environmentalpolicyoftheEuinthecontextofruraldevelopment,SymposiumoftheJapaneseGoodAgriculturalPracticesFoundation,Tokyo,10Sep.2015

歐洲農業與美國農業相比更傾向于重視歷史性、風土性等多面體功能。歐盟采取共同農業政策(CAP：Common Agricultural Policy)，隨其擴大范圍以及不同時期關注點的不同而定期實行改革[4-5]。CAP從1980年代起提出一些具有針對性的農業環境政策，特別是在1992年CAP改革中，首先是削減農產品價格支持，轉變為對農戶的直接支付，同時將原有對特定地區的環境支付擴大到所有地區。之后制定的“2000年議程”(Agenda 2000)加強了改革深度，對可持續性等農村發展問題更為重視， 2003年改革將直接支付與良好農業規范(GAP)交叉合規(cross compliance)性接軌，只有實施GAP的農戶才可以申請直接支付，以及關注消費傾向、環境問題等。2013年CAP改革(實施期間為2014～2020年)的一項重要內容是將農業環境政策調整為針對氣候與環境有益做法的綠色化支付(Greening)，包括基礎支付制度和維護永久草地，作物多樣化(10～30hm2耕地至少2種作物， 30hm2以上至少3種作物等)，環境用地(耕作地超過15hm2時，至少要設置5%的維持生態和景觀用地，如耕地周邊的空地，植物圍欄等)。現在CAP的農業政策有兩個重點，第一是直接支付政策，預算由歐盟負擔，占CAP整體預算的77%； 第二是農村振興政策，預算由歐盟及各加盟國共同負擔，占23%[6-7]，主要包括農業環境政策和食品安全政策。一些具體措施對環境產生的效應如表2所示，農業環境政策的實施內容及條件更為明確。綜合來看，現行農業環境支付基本條件不僅是遵守交叉合規性，更要積極地為降低環境負荷、維護景觀及生物多樣性做出貢獻。因此需要考慮環境效益，綠色化(Greening)成為一種義務，在達到指定標準后才可以通過申請得到環境支付。歐盟實施的農業環境政策對日本農業政策制定具有一定的影響。

歐美在農業環境政策上以休耕、粗放化經營為主線進行調整，也就是說采取減少農業生產強度的方式來降低環境負荷。日本是農產品凈進口國，農業生產與環境處于此消彼長(trade-off)的關系，因此需要從技術及政策上加強研究以求達到一個高度的均衡[9]。與歐盟重視環境的農業政策相比，日本農業政策更傾向于安全性問題[10]，近年則強調農業多功能性，安全性與環境的一體化發展，農業政策向環境保護的角度轉移[11]。

3　日本農業環境支付政策及實施

日本20世紀60～70年代，隨著經濟的高速發展，相應地增加了對農業投入，農業投入品隨之增加，特別是大量使用化肥及農藥的結果不僅影響了生態環境，同時對農產品質量全產生了負面影響。進入新千年，日本越來越關注環境問題，2000年被定為日本的“循環型社會”元年，其中包括資源的循環與再利用。日本農業領域以保持生態系統可持續發展為中心，發展環境保全型農業，降低化肥農藥投入強度，加強食品安全認證，開展綠箱保護政策認證等。

3.1“環境保全型”農業綜述

日本農林水產省于1992年通過了《新食物/農業/農村政策法》，其中對環境保全型農業給予了明確的定義(以下簡稱“環境友好型農業”)。新農業法制定了“推進環保型農業發展的基本方針”，將環境友好型農業定義為“利用農業自身的物質循環功能，兼顧與生產力相結合，通過改良土壤減少由化肥農藥等產生的環境負荷的可持續發展的農業”。其中包括有機農業、無農藥化肥栽培。1999年制定的《食物農業農村基本法》對環境友好型農業進行了定位，因有助于國土整體的環境保護，進而在全國推進。

圖1　與環境友好型農業相關的日本政策年表資料來源：日本農林水產省生產局農業環境對策課，關于推進環境保全型農業[12]

圖2　生態農戶認證數量　　注：生態農戶是向當地政府提出使用高度可持續發展生產方式計劃(包括使用堆肥改良土壤，減少化肥及農藥的生產方式)且被認定為可行的農戶。資料來源于農林水產省[12]網站

1992年在給予環境友好型農業定義后，相關的農業政策先后出臺(圖1)。1999年頒布的可持續農業法，采取推動使用堆肥而減少化肥、推行生態農戶認證并給予農業改良資金的無息貸款支持等措施。現在全國性的認定生態農戶達到2014年的16.6萬件(圖2)，但與2011年的21.6萬件峰值相比，減少了5萬件，其原因主要是由于高齡農戶再認證的申請降低所致。生態農戶的生產行為主要表現在由傳統的生產方式(以水稻生產為例，傳統方式為稻草還田，使用N化肥75kg/hm2，農藥使用次數15次)，改變為可持續性的生產方式(根據土壤診斷合理施用堆肥提高地力，使用肥效調節型基肥將N化肥使用量降為36kg/hm2，通過對種子溫水消毒處理及稻田養鴨等措施將農藥使用次數降低到4次)。同時農業基本法明確將合理使用農藥和肥料、有效利用畜禽排泄物來提高地力、維持并增進農業的自然循環功能定義為環境友好型農業的核心。2005年開始推進農業環境規范，要求農戶自行遵守和環境共存的生產行為，其后推行有機農業法。2007年在保護和提高農地、水、環境對策措施中具體支持減少施用化肥農藥的生產行為，這些措施可以達到降低環境負荷、提高地力、節約能源的作用。2011年提出對環境友好型農業直接支援措施，更加強化這些措施對防止溫室效應及生物多樣性的貢獻， 2015年進一步將其發展為促進發揮農業多功能性的措施。

由此可以看出，在農業部門采取的環境友好措施不僅僅局限于農業、農村，其著眼點在于整體環境的可持續發展，其結果是在保護環境的同時兼顧消費者的利益。同時日本的農業環境政策與歐盟的CAP改革內容基本方向是一致的。在農戶自行經營行為中首先要遵守保護農業環境的基本法律，在此之上通過選擇不同形式的生產經營行為達到維護農業環境的可持續發展、降低農業負荷，并為消費者提供安全可靠的食物。這些行為可以得到社會的認可并由此接受有關政策支持(圖3)。

圖3　環境友好型農業實施效果與相關政策支持示意資料來源：日本農林水產省生產局農業環境對策課，關于推進環境保全型農業[12]

3.2環境友好型農業支付現狀

農林水產省農業環境相關的支付政策中支持力度最大的是土壤污染對策，其次是環境友好型農業支付。在此之外還有一些與其相關的支付政策，如建立有機/生態農產品安定供給體制、擴大GAP等。該文只對環境友好型農業相關的補貼內容及實施狀況進行探討。環境友好型農業直接支付預算基本是24億～26億日元左右， 2016年的預算為24億日元，約合1.3億人民幣。主要分為對符合條件的農民團體及農戶的直接支付和為推進項目的地方公共團體的支付，其中直接支付占96%(表3)。

表3　環境友好型農業直接支付及相關支付政策與執行標準

支付對策名稱目的及支付對象政策目標及支付標準預算(2016年度)環境友好型農業直接支付促進發揮農業的多功能性保護自然環境1.2019年生態農戶認證數量達到32萬件2.2018年縣鄉鎮具有可推行有機農業的體制達到50%24.1億日元(約1.31億元)其中:1.直接支付減少使用50%以上化肥及農藥的生產行為,對防止溫室效應及生物多樣性具有效果的經營活動的農戶團體支付對象:農戶團體,達到一定條件的農戶支付標準(萬日元/hm2) 綠肥作物8 施用堆肥4.4 有機農業8(其中蕎麥等雜谷類,飼料作物為3) 特殊認證地區8萬日元以內(實施IPM4～8萬日元/hm2,冬季保水管理8萬日元/hm2)23.1億日元(約1.26億元)2.推進支付支持各級政府為此項目的運營費用支付對象:地方公共團體100萬日元(約5.45萬元)構筑有機/生態農產品安定供給體制1.全國性事業對有機生態農產品供需信息實施一元化管理,提供網絡服務等,加強生產者與消費者的聯系,促進相互理解2.地方性事業構建有機生態農產品產地支付對象:民間團體等1.2019年生態農戶認證數量達到32萬件2.2018年縣鄉鎮具有可推行有機農業的體制達到50%7900萬日元(430.5萬元)強化GAP體制,擴大供給為滿足旅游及出口需要,擴大GAP的實施地區并支持取得GlobalGAP認證支付對象:1.推廣GAP:農協,協議會認證體制省級單位,農協2.擴大出口:全國性活動民間團體GAP+利用ICT:農協,農業生產法人1.擴大導入GAP的產地(2013年的23%發展到2018年的70%)2.促進取得GlobalGAP,制定符合國際標準的相關規格,促進出口5600萬日元(305.2萬元)減輕產地風險綜合對策1.應對氣候變動,農地土壤碳素儲存情況調查及相關削減溫室效應技術2.可應對生產資料價格變動的技術對策3.維持土壤地力措施2.37億日元(1291.2萬元)土壤污染對策消費安全對策,降低鎘濃度技術驗證及推廣支付對象:各級政府,協議會,農業者團體強化農業對策,通過改良土壤土層方式減少鎘污染支付對象:各級政府在15個省級單位制定降低水田鎘濃度的技術規范18.1億日元(0.99億元)207.85億日元(11.3億元) 匯率1元=18.35日元(2016.2.2)注IPM:病蟲害/雜草的綜合管理方式,如利用天敵的生物防治,可降低環境負荷;冬季灌水指水田在非生產期間灌水可提高生物多樣性資料來源:農林水產省生產局網站資料[21]

直接支付政策主要有4項支付標準[13-14]，在減少化肥及農藥使用的同時，如單季稻或其他作物收獲后種植綠肥作物，改化肥為堆肥等有機肥，按有機農業標準進行生產，對實施IPM防治技術及冬期保水措施的特殊認定地區等給予補貼，補貼標準見附表。這些措施的實施情況如表4所示。2012年開始統一成4項內容，有機農業面積基本保持在1.3萬hm2，變動不大； 綠肥作物面積也保持不變，維持在1.1萬hm2左右； 堆肥的使用面積自2012年開始急劇上升， 2013年是2012年的10倍，之后也有所增長， 2014年的面積為1.2萬hm2； 特定認定地區項目在2013年后增加較快，補貼面積最大為2萬hm2，占整體補貼面積的35%。

按主要作物的補貼面積來看(表5)，水稻面積增加最多， 2014年面積是2012年的5倍多，其次是麥及豆類為2.6倍，薯類及蔬菜類為2.1 倍，果/茶樹類和花卉等分別為1.5 倍和1.4倍。2014年水稻補貼面積最多，為4萬hm2，占69%，最少的是果/茶樹類，不到1 400hm2，僅占2%。從上述情況看，谷物類及蔬菜類這些基本的食物供給類的環境友好型生產行為正在擴大，為食品安全和可持續發展奠定了良好的基礎。

表4　主要農業環境支持政策實施面積及比重 hm2 ，%

表5　主要農業環境支持政策分作物實施面積及比重 hm2 ，%

2014年日本開始實施農業直接支付，用以強調農業的多功能性，也可以說是一種綠色農業政策。日本直接支付[15]主要由3部分組成(表6)。農業多功能性支付所占比例最大為60%，其中分為維持農地支付，如農田渠道周邊除草，清理水渠，蓄水池周邊除草，維護農村道路等活動，提高資源性能支付，如對水路及農田道路的修整等延長使用期限的行為和植樹等保護農村環境等行為； 其次是針對丘陵地帶的直接支付，支付對象是具有一定傾斜度的農田，如減緩傾斜度將坡地改為梯田等，占整體的35%左右； 第3項是環境友好型農業直接支付，所占比例最小僅為3%，且所占比例略呈遞減的趨勢， 3年間下降了0.12個百分點，這點與歐美的增加趨勢有著明顯的不同。

表6　日本式直接支付

201420152016(預算)金額比例(%)金額比例(%)金額比例(%)合計79371100.0079859100.0082901100.00農業多功能性支付4825160.794825160.425125161.82丘陵地帶直接支付2847435.872900036.312900034.98環境友好型農業直接支付26463.3326093.2726513.20 資料來源:農林水產省資料[15]

4　農業環境政策與農產品安全認證

日本及歐盟、美國等通過加強對農業環境支付，支持了生態農業體系的健全化發展，從宏觀政策上對控制溫室效應、推動農業可持續發展均有正面影響良好的農業環境還可以維護農產品的安全，便于得到消費者的理解和支持。食品安全對中國來說是棘手問題。因此，中國有關食品安全的認證制度正在完善，加工、流通及消費的各個階段均有涉及。生產階段主要有無公害農產品、綠色食品、有機食品、ChinaGAP； 加工流通階段有食品品質認證、HACCP、GMP、食品安全管理系統； 消費零售階段有綠色市場認證等。

圖4　按企業經營產品類型的ChinaGAP　　　認證企業數(件)數據來源：國家認證許可監督管理委員會(CNCA)網上發布數(2014年年底有效數)

圖5　分省ChinaGAP認證的企業數量(件)數據來源：國家認證許可監督管理委員會(CNCA)網上發布數(2014年年底有效數)

圖6　2014年分地區綠色食品獲證企業與產品數量(個)資料來源：農業部綠色食品統計

良好農業規范(GAP：Good Agricultural Practice)就是一良好之例。發達國家將尊重生產規范作為獲取農業環境支付或農業支付的條件，目的在于實現農業生產的風險管理。歐盟將GAP實施作為申請農業環境補貼的基本條件，日本近年也越來越重視GAP的發展。中國對GAP的認證開始要早于日本， 2006年制定了ChinaGAP的國家標準并開始認證，初期以中草藥為主，現在則主要是水果蔬菜、畜產品等(圖4)。現在得到ChinaGAP認證的農場主要是以出口產品到歐盟為主，對于谷物與蔬菜水果等產品的認證與GlobalGAP具有同等性。每年具有資格的認證基本保持在600件左右，以浙江、江蘇、福建等沿海省份居多(圖5)。因認證費用過高，認證主體一般是以出口為主的農業企業、專業合作社、協會等，以及實現規模化經營且具有產品品牌等附加值的農戶。

面向國內的農產品則以綠色食品、有機食品為主。據綠色食品統計[16]， 2010～2014年綠色食品認證企業數由6 391上升到8 700件，對象產品數也已超過2萬個，其國內銷售額是出口額的35倍(2014年)。綠色食品按產量的多少來看，以蔬菜最多，其次是大米及果品，這三者占農林產品及加工品的83%。圖6為2014年分地區綠色食品獲證企業及產品的情況，獲取認證多的省份為山東、江蘇等蔬菜、果品生產大省，而黑龍江則是綠色大米的主產地。因此獲取認證的多少主要取決于產品結構及其知名度。以大米為例(按精米率70%計算)， 2014年全國大米產量是1.4億t，而綠色大米是1 300萬t，占產量的9%。而蔬菜綠色認證量僅占產量的2%。

表7　有機食品的人均消費支出(2013)

國名人均歐元人均GDP(美元)瑞士21084854丹麥16359921盧森堡157113373列士敦士登129152933奧地利12750420瑞典10660566德國9345091美國7752392加拿大7152270挪威44103586中國26626日本838528資料來源:FiBL-IFOAMsurvey2015[17],聯合國數據庫(現價)

據世界有機農產品協會統計[17]， 2013年世界的有機農田面積僅占農田面積的1%。有機農田面積最多的國家是澳大利亞，是第二位阿根廷的5倍多，中國的有機農田面積排在世界第4位，排名前10位的國家以農產品出口國居多。亞洲國家中除中國之外有機農田面積較多的有印度、哈薩克斯坦，日本有機農田面積僅占其農田面積的0.3%，中國為0.4%，韓國為1.1%高于中日兩國。有機產品的市場在擴大，特別是歐美為主的發達國家市場，其中美國最大，其次是德國、法國、中國及加拿大等。主要市場中前10位的國家除北美的兩國，中國之外，其他均為歐洲國家。有機農產品價格與一般產品的市場價格要高出很多，其主要消費對象多為重視環境問題、食品安全問題并具有一定支付能力的群體。從表7可以看出，有機食品的消費支出狀況， 2013年人均支付金額最多的是瑞士，前10位國家均是人均高收入的國家。一般認為這些國家的消費者的環境意識，對食品安全的重視程度也較高。日本和中國的人均有機食品的消費支出均較小，日本為8歐元，中國為2歐元，與歐美同樣，消費者的環境意識、食品安全意識及收入狀況被認為是影響有機食品消費的主要因素。

從有關食品安全認證情況及相關農業環境政策看，發達國家將WTO綠箱政策與農業直接支付政策同農業環境支持政策聯系起來，這樣既可以從根本上解決農業生產所帶來的安全問題，也可以加深消費者對相關政策的理解和支持。

5　對中國農業環境政策的啟示

歷經多年的發展，中國農業生產逐步克服了人均農業資源匱乏、生產技術落后、基礎設施薄弱等諸多不利因素的影響，保障了糧食安全，發展了農村經濟，提高了農民收入。與此同時，農藥、化肥和農膜等農業化學品的過量使用和不合理使用也造成了農業面源污染，農業環境日益惡化。日本通過改變農業生產方式，減少農用化學品投入，制定環境友好型農業政策，從而扭轉農業生態環境惡化的趨勢，實現了環境保全型農業的長期、穩定、可持續發展。從日本廣泛推行“環境保全型農業”，構建現代農業環境政策體系的實踐來看，中國應該立足于現有農業發展基礎，處理好農業生產效率提升、農民增收、農村發展與農業環境協調發展的關系，從而建立起一套既具有前瞻性又切實可行的農業環境政策體系。日本循環農業政策的實施對中國探索農業可持續發展帶來了諸多啟示。

近年來中國政府為實現農業的可持續發展，對農業環境問題越來越重視。如制定《畜禽養殖污染防治管理辦法》，《2009年測土配方施肥補貼項目實施指導方案》等[18]。但這些同發達國家的農業環境政策相比，其與農戶的生產行為和農業補貼機制聯系不密切，效果也不明顯。通過歐美、日本等發達國家農業環境政策發展可以看出，農業環境政策與食品安全，農業多功能性結合起來考慮對中國的現實狀況更加符合。中國的現有農業補貼政策應面向一定規模以上的農戶，這樣便可以對大規模農戶實施環境規范，從而改善農業生產環境并滿足產品的安全。

在循環農業方面，提高農業資源利用效率和改善農業生態環境尤為重要。以資源利用節約化、生產過程清潔化、產業鏈接循環化、農業廢棄物處理資源化、質量安全優等化、農業產出高效化為主線，推廣生產有機綠色無公害農產品，促進農業綠色循環低碳發展，著力完善循環農業發展體系，保護農業環境，增強農業可持續發展能力[19]，具體如下。

(1)完善循環農業相關法律法規和標準，對農業環境進行有效的治理和保護。進一步完善農藥化肥管理、農田廢舊地膜綜合治理、農業環境監測、農產品產地安全管理等法規規章與標準，完善農業節能減排法規體系，健全農業生產各個環節技術規范、節能減排標準體系。同時將執行與監管結合起來，明確獎罰制度。

(2)加強有效利用資源技術的開發和推廣。將資源利用技術的開發與推廣結合起來，引導農業投入品科學施用，提高使用效率，優化配置肥料資源，合理調整施肥結構。大力推進有機肥生產和使用，鼓勵使用有機肥、生物肥料和種植綠肥。普及和深化推進測土配方施肥，提高測土配方施肥技術推廣覆蓋率，改進施肥方式，推廣化肥機械深施、種肥同播、適期施肥、水肥一體化等技術，進一步提高化肥利用率，力爭實現化肥使用量零增長。大力推進統防統治和綠色防控，提高農作物病蟲害統防統治覆蓋率，并推廣高效低毒低殘留農藥、生物農藥和現代施藥機械，科學精準用藥，嚴禁使用國家禁止的高毒、高殘留農藥，減少農業面源污染和內源性污染，控制農藥使用量，力爭實現農藥使用量零增長。同時加強農業廢棄物資源化利用等關鍵技術研發，推動信息技術在農業生產過程中的各環節融合，特別是食品加工企業要加大推廣清潔生產力度，確保食品安全。

(3)加強對農民的技術培訓，增強農民環保意識，及時總結宣傳推介好做法、好經驗，多種方式幫助農民樹立綠色發展理念。

(4)構建有機農業技術支撐體系。依托農業科研院所和院校的科研力量，以有機農業企業為載體，建立一批有機農業技術研發平臺，開展有機農業技術創新，為有機農業發展提供科技支撐； 加強有機農業生產技術培訓中心建設，大力提升有機農業生產經營管理人員的科技知識和科技水平，加大有機農業技術的試點示范和推廣應用。

完善規范相關農產品的認證體系，加強認證產品的監管。擴大有機產品，GAP認證產品的國內銷售。規范有機、綠色農產品市場秩序，從而維護生產者的合法權益，通過大力宣傳環境友好型農產品，提高消費者對有機農產品和綠色農產品的認可度； 同時，政府部門應加強農產品質量安全法律法規的建設，建立農產品質量安全監測制度，完善農產品生產認證質量監管體系，保證“從農田到餐桌”的食品安全。在健全的法律法規體系的基礎上，必須有嚴格的執法保障，為中國的有機農產品的生產、檢驗、銷售和認證以及國際貿易提供良好的市場環境。

(5)建立環境友好型農業發展的激勵機制。考慮到由于政府實施的政策對農業生產帶來的外部激勵性效應，通過對采取環境友好型農業生產方式的農民給予補償支付，加快形成以綠色發展為導向的補貼制度，對有機農產品和綠色農產品的生產者和加工者提供稅收優惠或政府補貼，從而加大優惠措施對環境保全型循環農業發展的激勵作用。針對各地適宜的循環農業技術模式，通過“政府補貼、低息、無息貸款”等政策進行推廣[20]； 對農業廢棄物資源綜合利用企業，給予一定的稅收優惠和政策傾斜，對按照相關法規條例進行清潔生產的農戶給予一定的現金補貼或實物獎勵。通過一系列有效的激勵機制和補貼制度，促進農業清潔生產，從而達到保護農業環境的目的。

[1]西澤榮一郎.各國及地區的直接支付制度—美國，岸康彥編：世界的直接支付制度.農林統計協會， 2006,87～91

[2]張玉環. 美國農業資源和環境保護項目分析及其啟示.中國農村經濟， 2010,(1)： 83～91

[3]ERS.Agri-EnvironmentalPolicy at the Crossroads，AER-794： 26～46

[4]市田知子.EU的食與農(歐洲農業模式)可以實現嗎？國際問題， 2015,3(639),36～45

[5]農林中金綜合研究所. 新CAP的Greening支付與農業環境/氣候支付——制度制定的動向(英國，法國，德國).農林水產省海外農業調查分析報告， 2014

[6]EU.Agricultural Brief on CAP. Overview of CAP Reform 2014-2020， 2013,12:3

[7]EU.Direct aids schemes， 2015,1

[8]Leo Maier.The agri-environmental policy of the Eu in the context of rural development，Symposium of the Japanese Good Agricultural Practices Foundation(JGAPF)，Tokyo， 2015-09-10

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[12]日本農林水產省資料. 關于推進環境保全型農業，農林水產省生產局農業環境對策課,2015

[13]農林水產省資料. 平成27年度環境保全型農業直接支付交付金方法手冊， 2015

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[15]農林水產省資料. 日本式直接支付制度，http.//www.maff.go.jp/j/nousin/index.html

[16]中國綠色食品發展中心. 綠色食品統計年報(2010- 2014)

[17]FiBl and IFOAM.The World of Organic Agriculture 2015，http：//www.organic-world.net/yearbook/yearbook2015.html

[18]宋燕平,費玲玲. 我國農業環境政策演變及脆弱性分析.農業經濟問題， 2013,(10)： 9～14

[19]尹昌斌， 程磊磊.生態文明型的農業可持續發展路徑選擇.中國農業資源與區劃， 2015,36(1)： 15～21

[20]尹昌斌， 趙俊偉.基于生態文明的農業現代化發展策略研究.中國工程科學， 2015,(8)： 97～102

INSPIRATION OF AGRICULTURAL ENVIRONMENT SUPPORT POLICIES OF JAPAN, EU AND AMERICA TO CHINA*

Chien Hsiaoping1，Yin Changbin2※，Fang Linna2

(1.Japan International Research Center for Agricultural Sciences，Tsukuba 305-8686, Japan；2.Institute of Agricultural Resources and Regional Planning，Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081, China)

More and more payment policies related to environment have emerged in agricultural policy. The WTO green box policy, agricultural direct payment policy and agricultural environment support policy are combined to solve security issues of agricultural production in developed countries, which can also enhance the consumers′ understanding and support of relevant policy while solving the problems of food security and agricultural sustainable development from the upstream of industrial chain. Greening policy of EU and agricultural direct payment policy of Japan are implemented on the premise that farmers comply with relevant regulations for the use of pesticide and fertilizer and the disposal of agricultural wastes. On this basis, sustainable agricultural development, agricultural multi-functionality and greenhouse gas emissions reduction will be realized to varying degrees, thus gaining the support from government. This paper analyzed the orientation of agricultural environment policy in developed countries, especially in Japan whose agriculture is similar to Chinese agriculture. In addition, it compared the difference between Japan′s agricultural policies and those of Europe and America. This paper believed that China should improve the laws and regulations for circular agriculture, strengthen the training of farmers, clearly define their basic obligation, and provide support for the farmers who adopt environmentally friendly mode of agricultural production.

Japan； agricultural environment policy； GAP； organic agriculture； food safety

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160706

2016-04-15

錢小平(1963—)，女，北京人，研究員。研究方向：農業經濟。※通訊作者：尹昌斌(1968—)，男，安徽桐城人，博士、研究員、博士生導師。研究方向：農業經濟管理、農業區域發展、農業清潔生產。Email：yinchangbin@caas.cn

X322; F323.22; F310

A

1005-9121[2016]07-0035-10

*資助項目：中日合作項目(CAAS—JIRCAS)；農業部國際合作項目“北方循環農業系統設計與評價”