“十三五”金融支持水利行業發展的幾點思考

楊爽

一、我國及安徽省水利行業現狀

在宏觀經濟進入新常態的大背景下，加快水利建設投資成政府穩增長，增加國內需求的一個重要抓手。同時，中國每年因洪澇災害、干旱等導致的損失超過2000億元，社會對水利的安全性需求仍未得到滿足，加快水利建設投資勢在必行。2015年，水利項目工程建設投資力度不斷加大。全年中央累計安排水利建設投資計劃1669.9億元，其中中央預算內水利建設投資計劃825.7億元，中央財政水利專項資金預算844.2億元。從投資完成情況來看，截至2015年底，已累計完成中央預算內水利投資806.6億元，完成率97.7%。

近年來，隨著水利行業市場化的推進，民營企業也開始進入到水利工程建設市場，但并未削弱國企的主導地位。2015年全年，各地累計完成中央水利建設投資計劃3497.4億元，較上年同期增加851.0億元，增幅32.2%。截至2015年底，國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國農業銀行等水利貸款余額達到7286億元。

二、水利行業問題及對策

（一）我國水資源現狀和問題

1.水資源短缺和水土流失。我國水資源較為匱乏，人均水資源是世界平均水平的1/4，水土資源不匹配，北方地區耕地面積占比61%，但水資源量僅占19%，屬于干旱缺水嚴重的國家。可利用的淡水資源有限，加上水資源浪費、污染以及氣候變暖、降水減少等，加劇了我國水資源短缺的危機。同時，我國也是世界上水土流失最為嚴重的國家之一。據第一次全國水利普查成果，我國現有水土流失面積294.91萬平方公里，占國土總面積的30.72%。大規模開發建設導致的水土流失問題十分突出，威脅國家生態安全、飲水安全、防洪安全和糧食安全，另外水土流失也會給水利工程項目造成影響。

2.農田水利發展瓶頸。我國是農業大國，水資源和人口資源分布不均決定了水利是農業發展的命脈。我國農田水利設施大多建設于20世紀六七十年代，隨著現代農業的快速發展，農田水利基礎設施建設和管理的現狀已不能滿足糧食產能不斷提升的需求。隨著新型城鎮化建設的深入，我國農業也面臨著從零散、粗放生產向相對集約農業生產轉變。農業集約化的發展，對農業水利提出了更高的要求。同時，特殊的自然條件決定了灌溉在農業中的重要作用，也決定了未來我國大型農業集中灌區建設的需求。

3.流域水環境惡化問題。流域是匯水和水體運動形成的特定區域，整個流域中地表地下徑流、湖泊都相關聯的系統。流域水環境情況影響的往往是整個地區，特別是某些經濟發達和人口密集地區，如長江三角洲、珠江三角洲、太湖流域、巢湖流域等。隨著我國社會經濟的快速發展，流域水環境質量不斷下降，藍藻水華頻繁爆發，水污染事故、飲用水安全等社會安全事件時有發生，嚴峻的水環境形勢和水安全危機，已經嚴重影響和制約了人民生活和社會經濟發展。

4.水利項目融資難困境。長期以來，由于水利項目建設周期長、投資回報率低等特點，水利項目建設主要由各級政府利用中央和地方政府水利專項建設資金，根據相關規劃、計劃實施。同時，水利項目多為低收益、純公益類項目，無有效還款來源，限制水利項目的融資渠道。水利的投融資體系尚未建立，水利投資渠道單一也限制了水利行業的改革和發展。

（二）“十三五”水利行業對策

1.水資源管理日趨嚴格。2016年初，為進一步完善國家地表水環境監測網，優化監測點位布局，環保部制定了《“十三五”國家地表水環境質量檢測網設置方案》。從內容來看，十三五國家地表水監測網，覆蓋全國主要河流干流、一二級重要支流等領域。同時，此次點位調整涉及全國十大流域和大型湖庫，原國控斷面為972個，調整后為2767個，增幅達185%。

2.加強農場水利基礎設施建設。近年我國節水灌溉發展取得一定成效，農田灌排體系已初步建立，極大地提高了農業綜合生產能力。根據李克強總理政府工作報告中的規劃，未來將全面完成永久基本農田規定并實行特殊保護，加強高標準農田建設，增加深松土地1.5億畝，新增高效節水灌溉面積2000萬畝。滴灌可能成為微灌發展主方向，滴灌面積還會穩步上升。主要區域會集中在西北、東北和西南等大田作物區。農田節水灌溉覆蓋面的提高，對我國進一步提高糧食生產能力，保障糧食安全起到重要的作用。

3.積極推進流域生態保護和治理修復。當前，我國河流、湖泊、庫塘眾多，水多成洪、水少易旱問題尚未徹底解決，水環境損害、水生態惡化的狀況還沒根本好轉，水資源管理和水生態保護仍將是未來一段時間的重要任務。“十三五”期間，我國將繼續完善水功能區分級分類管理制度，開展重要水源地安全保障達標建設，嚴控重點流域水生態修復。總結推廣105個水生態文明城市試點建設和16個海綿城市試點建設經驗，繼續抓好中小河流重點縣綜合治理和水系連通試點。

三、“十三五”金融支持水利趨勢分析

根據相關工作重點，金融支持水利行業趨勢，筆者淺談以下幾點：

（一）發揮資金引導作用，金融支持重點領域水利改革深化

未來國家將繼續在多個方面進一步深化重點領域水利改革。一是體制創新，完善水資源管理機制。探索建立協調機制和高效執行機制。積極推進城鄉水務一體化管理。二是積極推進水權制度建設。實施水資源用途管制制度。積極推進水資源使用權確權登記。鼓勵和引導地區間、用水戶間開展水權交易，建立完善水權交易平臺，積極培育水市場。三是深化水價改革。積極推進農業水價綜合改革，建立農業用水精準補貼制度和節水激勵機制。全面落實城鎮居民用水階梯價格制度、非居民用水超計劃超定額累進價。建立水生態補償機制。四是推進水利工程建設管理體制改革。

在“十三五”期間，政府的引導作用仍應是主導，應有效地整合相關水利項目，利用政府組織增信、專項資金等建立健全項目信用結構和還款來源。同時，金融機構應契合政府在水利領域的改革趨勢和發展方向，將資金重點支持重大水利、試點項目及相關改革領域，促進水利改革的進一步深化，破解資金瓶頸制約。

（二）多元化的水利投入穩定增長機制將不斷完善

水利建設任務巨大，不僅需要中央投入，還要采取多種措施保證地方投入，形成水利投入穩定增長機制。“十三五”期間，政府將繼續完善公共財政投入政策，爭取進一步增加中央水利投資規模，同時調整優化投資結構，中央水利投資更多地向重大水利工程傾斜；落實金融支持政策，協調有關部門出臺進一步加強金融支持水利的政策文件，完善財政貼息政策，為重大水利工程建設提供中長期、低成本的貸款；鼓勵社會資本參與水利建設，選擇典型項目開展PPP等模式試點，鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營。

（三）警惕水利項目建設中的資本運營風險

“十三五”期間是重點推進水利行業發展的重要階段，預計到2020年，通過加快建設、強化管理、深化改革，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面。在水利行業發展的同時，也應警惕水利項目建設中的資本運營風險，主要表現在有限的政府財力和投融資能力與加快水利工程建設的需求之間的矛盾日益突出。一方面，在民生和社會經濟高速發展的條件下，現行的水利管理行業建設不能滿足需求，需超前建設。另一方面，水利建設投資巨大，回收周期長，資本運營風險通過幾年的積累可能會集中爆發。同時因為水資源分布與經濟發展的不匹配，各地區財政能力的差距，所以建議金融機構在投資項目過程中審慎考慮地方配套，與各地財政相匹配，防止因財力不足而引發的資本運營風險。

（作者單位為國家開發銀行安徽省分行）