淺談新預算法下基層財政部門面臨的挑戰

肖曉燕

淺談新預算法下基層財政部門面臨的挑戰

肖曉燕

本文通過分析研究新預算法對基層財政部門預算及財務管理活動的影響，并針對其提出有效應對對策和方法，從而提高基層財政部門預算管理的水平。

新預算法基層財政部門對策

一、新預算法出臺的背景

2015年1月1日，堪稱十年磨一劍、有“經濟憲法”之稱的新《預算法》正式施行。修改預算法是規范預算行為，推進預算管理科學化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預算制度改革、建立現代財政制度的必然要求，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。各級政府將以新《預算法》為依據，按照“全面規范、公開透明”的原則，加快改革步伐，推動地方財政的變革。新預算法給財政部門的預算管理工作帶來了極大的改變和影響，對基層財政部門預算資金的管理和使用提出了新的要求。

二、新預算法對基層財政部門提出的要求

（一）完善政府預算體系

新預算法要求取消預算外資金，所有財政收支全部納入政府預算，接受人大審查監督。預算編制時必須編制四本預算，同時四本預算相互獨立、完整，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，并對四本預算功能定位、編制原則及相互關系作出規范。

（二）建立跨年度預算平衡機制

新預算法第十二條明確強調，各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。在編制一般公共預算時可設置預算穩定調節基金，通過基金的調入和調出來調劑預算執行中由于短收、超收導致的預算資金的余缺。同時各級一般公共預算的結余資金，應當補充預算穩定調節基金。跨年度預算平衡機制的制定有利于實現保障財政政策的可持續性和前瞻性，為未來編制中長期財政規劃和多年滾動預算提供了依據。

（三）改進年度預算控制方式

十八屆三中全會決定提出：“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”，以解決現在預算執行中片面追求預算平衡帶來的“順周期”問題：經濟放緩時，稅務部門為完成稅收任務而造成征收過頭稅，不利于經濟回升；經濟過熱時，收入任務易于完成而出現“應收不收”，反而助長過熱。這既不利于依法征稅，也會影響政府“逆周期”調控政策效果。

新預算法規定了預算審查重點從收支平衡、赤字規模向支出預算轉變的內容，同時將收入預算由約束性轉向預期性，要求各級預算收入的編制，應當與經濟和社會發展水平相適應，與財政政策相銜接。這樣的規定為年度預算控制方式的深化改革提供了法律依據，從而迎來了政府預算管理制度的深刻變革。

三、基層財政部門的應對措施

（一）科學編制財政預算，嚴格執行預算管理

一是要求各行政單位在編制年初預算時要注重嚴謹性和科學性，特別對項目支出的評估要注重科學性和合理性。二是財政部門要加大對單位部門年初項目支出預算的審批力度，嚴格控制項目資金使用范圍，防止出現虛報項目、騙取財政資金的現象發生，如有確實的項目支出，也可通過財政預算追加的形式予以解決。三是加大財政預算約束力度，將部門、單位的各項收支納入部門統籌管理，增強部門預算編制的完整性和準確性，使所有財政資金建立在明晰的預算基礎上，切實增強預算的剛性約束。

（二）規范地方政府債務管理，嚴格防范債務風險

一是限制主體，經國務院批準的省級政府可以舉借債務。二是限制用途，舉借債務只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。三是限制規模，舉借債務的規模，由國務院報全國人大或者全國人大常委會批準，省級政府在國務院下達的限額內舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準。四是限制方式，舉借債務只能采取發行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規定外，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。五是控制風險，舉借債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源。地方政府必須進一步規范債務管理，化解已經形成的債務，嚴格防范債務風險向財政轉移。

（三）全面推進預算績效管理，進一步提高資金使用效益

第一，要強化項目規劃論證。財政部門要求單位部門在申報項目支出預算時，要按照“細、實、準”的要求，加強前期評審和規劃論證，細化項目申報內容，明確項目所要達到的績效目標，組織實施計劃、時間進度以及細化的預算安排數額，并按輕重緩急進行排序。

第二，推進績效目標管理。有利于促進申請財政資金的部門和單位將項目建設與職責緊密聯系，防止越權和缺位，為了確保政府公共管理的順利實施，各個部門和單位都有相應的職責和分工，并且圍繞職責和分工開展各項工作。推進績效目標管理，要求每個部門和單位在編制年度預算、申請財政資金時，根據社會經濟發展規劃結合工作職責和事業發展規劃，科學合理地測算資金需求。

第三，拓展績效評價范圍。不斷擴大重點項目績效評價范圍，加大民生支出和產業類發展專項績效評價力度，為科學安排預算、清理規范專項資金提供支持，并逐步將績效評價重點由項目支出拓展到財政政策和部門整體支出等領域。

第四，依法監督政府建立現代公共財政制度，實現人大對預算審查監督新常態。依法監督政府財政活動的范圍和邊界應當定位在公共領域，科學調整和優化財政支出結構，并通過預算“硬約束”的制度安排，以預算收支來規范政府活動的方向和范圍，發揮公共預算對政府職能轉變的“倒逼”作用。從根本上解決財政的“越位”“缺位”問題，切實依法監督財政落實新修改的預算法關于“安排用于保障和改善民生”作為一般公共預算中財政收入的首要用途，確保預算的主要目的和基本功能不是宏觀調控，而是提供公共產品和公共服務，保障政府公共職能的履行。

（作者單位為江蘇省南通市海安縣南莫鎮政府）

肖曉燕（1989—），女，江蘇南通人，本科，初級職稱，研究方向：財政財務。］