新常態下地方政府性債務審計路徑探索
——基于江蘇某市政府性債務審計分析

馬　暢　許向陽　曹　敏　陳雪芳

新常態下地方政府性債務審計路徑探索
——基于江蘇某市政府性債務審計分析

馬暢許向陽曹敏陳雪芳

目前，我國處于經濟社會轉型特殊時期，審計署于2011年、2013年對地方政府性債務進行了兩次摸底審計，暴露出地方債諸多問題和風險隱患。政府加大對債務風險的警惕迫在眉睫，債務審計亦成為地方政府審計中的新常態。如何合理防范和控制債務風險是各地政府不可回避的問題。文章以江蘇某市政府性債務審計情況為例，對地方審計機關政府性債務審計的模式和路徑進行探索。

新常態地方政府債務債務審計

2008年金融危機爆發后，世界各國都進入一個新常態，歐洲債務危機的出現使得各國政府對政府債務風險問題頗為關注。政府債務是把“雙刃劍”，一方面，債務融資行為推動了地方經濟社會的發展，另一方面，地方政府債務風險又制約了經濟社會的發展。作為國家經濟社會的“免疫系統”，防范和控制地方政府債務風險是國家審計的責任和義務，做好地方政府性債務審計，對確保經濟穩定、可持續發展意義重大。

一、加強地方政府性債務審計的充分必要性

當前國內經濟增長下行壓力巨大，面對經濟增速持續下滑的新常態，地方政府債務風險逐漸暴露，為后金融時代經濟穩健發展埋下了隱患。首先，部分地方債務規模較大，管理不規范，負債率、債務率和逾期債務率偏高，面對宏觀經濟增速放緩、地方財政增速回落的新常態，地方政府面臨巨大的償債壓力，或將引發區域性政府信用風險和財政風險。其次，投融資平臺作為主要地方債融資主體，存在過度依賴土地、投資缺乏整體規劃、項目收益水平較低、與地方政府責權利關系不明確等問題，若房地產市場回落，政府土地出讓收入等收益減少，或將引發地方債違約甚至無法兌現的風險。再次，由于地方政府債務資金主要來源于金融機構，債務違約和兌付危機最終都會導致銀行等金融機構不良資產的形成，或將誘發區域性金融風險。最后，若不及時控制和防范地方債務風險，日益增加的地方債務風險將會由區域性演變到全局性和系統性，威脅國家經濟持續發展、社會穩定和政治安全，最終誘發經濟和社會政治風險。地方政府性債務風險的逐漸暴露，必然需要加強地方政府性債務審計。

二、江蘇某市政府性債務審計現狀分析

（一）江蘇某市政府性債務特點

江蘇某市政府性債務由來已久，最早發生在1984年，90年代開始大規模出現，主要有以下特點：第一，債務規模逐年增長，2014年底較2013年底增加10.68%，2015年底較2014年底增加18.71%；第二，債務資金主要用于市政建設、交通、生態、環境和住房保障等公益性和基礎設施項目建設；第三，債務資金來源單一，銀行是地方政府性債務的主要債權人，土地出讓收入是主要的償債資金，償債風險大；第四，目前地方政府不允許公開舉債，融資平臺公司是政府性債務的主要融資人，盈利能力弱，還款壓力巨大。

（二）江蘇某市政府性債務審計發現的問題

近幾年，審計組在對江蘇某市政府性債務審計中，主要發現以下問題：第一，政府舉借債務機制尚不健全，抽查的新借債務，除貸款合同外，未見其他任何資料，未制定債務收支、使用和償還計劃，缺乏對項目可行性分析等長遠規劃，對債務風險的有效防范和管理缺失；第二，債務管理制度相對健全，但未能落地實施，制度規定與政府性債務管理程序和要求模式不相一致，二者嚴重脫節，使得制度形同虛設；第三，部分地方政府性債務收支未納入預算管理，使得政府難以全面、準確地掌握債務的整體運行情況，影響領導層在債務管理方面的決策；第四，相關部門未對政府性債務的舉借、使用、償還和管理進行監督檢查，缺乏行為約束等規范，債務管理存在風險和漏洞。

（三）江蘇某市政府性債務審計存在的不足

審計作為國家經濟安全運行的“免疫系統”，應具有揭示、預防和抵御三功能，同大多審計機關一樣，當前江蘇某市在政府性債務審計中充分發揮了揭示違法違規的功能，但預防和抵御功能未能有效發揮，主要存在以下幾個方面的問題：第一，審計機關受本級人民政府和上一級審計機關的雙重領導，獨立性不夠，在審計過程中很易受“人情”“關系”的干預，會使地方債審計披露的強度和力度大打折扣，從而削弱審計的揭示功能。第二，當前，地方債審計多數停留在事后審計，以摸清債務的規模、結構和管理情況為主，在事前事中對債務舉借、項目可行性論證、使用投向等方面無法把關，削弱了審計的預防功能。第三，地方債數據繁雜，審計時間緊、任務重，參與審計的人員有限，審計模式傳統，缺乏信息共享機制和協同治理機制，揭示風險有限，削弱了審計的抵御功能。

三、防范和化解地方政府債務風險的審計路徑探索

（一）健全地方債務審計監管機制

近兩年，新修訂的《預算法》以及國發﹝2014﹞43號文等法律法規陸續出臺，都加大了對地方債務的監管，但是尚無與地方債務審計相配套的法律法規和問責制度，以致審計人員對地方債進行審計后只能對問責事項定性，卻不能明確地界定問責對象，加之地方審計機關獨立性的缺失，都使得地方債務審計的免疫力大打折扣。因此，完善配套的法律法規和良好的審計問責制度，加強審計機關的獨立性，轉變審計“雙重領導體制”為“垂直領導機制”，都能夠有效幫助地方審計機關做好地方債務審計工作，發揮其在國家經濟發展中的監督作用。

（二）建立地方債務風險預警體系

目前，國內缺乏一套有效的地方債務風險預警機制，難以量化地方債務風險，也難以引起地方政府對“過頭債”的認識和重視。因此，建立健全的地方政府性債務風險預警機制迫在眉睫。國家審計部門應部署研究一套成熟有效的債務風險預警指標，地方審計機關根據掌握的債務信息，及時對舉債主體、舉債期限、舉債金額、償還情況進行匯總分。通過分析債務率、借新還舊率、債務依存度、債務增長率等相關指標，評估地方債務風險，及早發現問題，加大地方政府對債務的認知，使其采取有效措施，降低國家財政損失。

（三）加強審計鐵軍建設

審計工作的基礎在于人，核心也在于人，加強審計隊伍的建設有利于調動審計人員的積極性、主動性和創造性，對地方政府性債務的審計需要一支擁有鐵的信念、鐵的紀律和鐵的擔當的隊伍。首先，要結合審計紀律八項規定，加強審計人員的思想政治教育，從嚴治理審計隊伍，確保審計工作的獨立性和審計人員廉潔從審；其次，要結合新常態下各項法律法規和審計知識的更新，加強對審計人員的業務知識培訓，找準并補好業務“短板”，提升審計人員的業務知識能力；最后，要結合審計信息化和“大數據”時代的步伐，加強審計人員的信息化水平，對審計人員進行計算機技術方法和審計“大數據”挖掘培訓，增強審計人員的審計技術能力，全面提升審計人員的綜合素質。

（作者單位為鎮江市審計局）

［1］王慧敏.基于風險導向的地方政府性債務審計研究［D］.南京審計學院，2014.

［2］陳慧娟.F市地方政府性債務審計存在的問題及對策研究［D］.新疆財經大學，2014.

［3］張穎.關于我國地方政府性債務審計的探討［J］.現代商業，2013（7）：48-49.

馬暢（1988—），女，碩士研究生，中級職稱，研究方向：審計與內部控制。課題項目：本文系2015年度鎮江市軟科學研究項目“鎮江政府性債務審計監管模式探討”（SZC120150310081）。］