淺談財政扶貧專項資金績效審計

李鵬杰

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）14-0053-02

摘要：隨著政府績效審計在我國的不斷發展和深入，財政扶貧專項資金作為政府財政公共支出的一個重要部分，已經越來越受到國家和審計機關的重視，加之財政扶貧專項資金在消除貧困、實現共同富裕方面的重大作用，對財政扶貧專項資金開展績效審計，也成為一種必然。本文以財政扶貧專項資金為切入點，結合政府的績效審計，分析對財政扶貧專項資金開展績效審計的必要性，并給出了相應建議。

關鍵詞：財政扶貧專項資金 績效審計

國是世界上人口最多的國家，經濟基礎較薄弱，貧困人口較多，消除貧困一直是國家和人民關心的重要問題。我國社會主義現代化建設和改革開放的重要任務之一就是逐步消除貧困，實現共同富裕。財政扶貧專項資金管理和使用的好壞，不僅關系到扶貧工作的成敗，更關系到社會的穩定和國家的長治久安。

一、財政扶貧專項資金績效審計的目標及內容

許多國家把績效審計的目標定位在評價并改善政府項目的運作，為政府和議會提供相關信息，包括審計發現、審計結論、審計評價以及與被審計單位及其管理和政策有關的審計建議。經濟性、效率性和效果性一直是國際上普遍接受的績效審計三個要素，政府績效審計是指公共審計機構和審計人員通過審計，對公共資源管理和使用的3E指標情況進行分析評價，并得出績效審計結論和作出審計建議。其中經濟性是指，在保證質量的前提下，項目要以最低的投入或成本達到既定或最優目標，這是從支出或成本的節約方面來進行評價；效率性是指成本和產出的關系，是達到最佳的投入和產出比例，這是從產出或項目目標達到的對比消耗上來進行評價；效果性是指產出或者項目目標的實現程度，實際效果是否和預期的效果一致，這是從完成情況的質量上評價。三者是一個有機的整體，但同時三者也絕不僅僅是簡單的算術比。經濟性主要側重于成本和投入，注重節約支出；效率性關注成本和產出的關系；效果性是對項目實際結果與預期結果進行比較，關注的是實現程度大小。經過幾十年來績效審計理論的不斷完善和發展，現在國際和國內都有相當部分的最高審計機構或者專家學者認可績效審計的新5E指標，即經濟性、效率性、效果性、環境性和公平性，即在原有的3E指標基礎上加入了環境和公平的概念。環境性是指在實施項目或者生產產出的過程中對環境的影響程度，包括正向的改善環境和負向的破壞環境以及損耗資源特別是不可再生資源的程度；公平性是指在實施項目或者生產產出過程中要向所有人提供實現美好生活愿望的均等機會，特別是政府服務行為更是要從促進社會經濟發展方面，確保每個人都有平等的機會滿足自身發展需求。

具體到財政扶貧專項資金，應首先確認專項資金規模，根據具體項目內容確定審計目標，并在此基礎上查明扶貧項目的經濟性、效率性和效果性的履行情況，發現扶貧資金使用過程中存在的問題，提出針對性審計建議，確保政府扶貧政策有效執行，提高扶貧資金使用效率。具體包括四個目標：摸清現狀、揭示問題、評價效果、提出建議。

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，隨著黨中央和國務院對民族地區、邊疆地區、貧困地區發展的高度重視和一大批扶貧開發項目的實施，為貧困地區的經濟社會發展帶來了歷史機遇。國家對貧困地區發展越來越重視，政府投入的扶貧專項資金數額逐年上升。對扶貧專項資金的審計應重點關注其支出狀況和執行效率，在資金流通合法合規性的基礎上，開展必要的項目績效審計。扶貧專項資金績效審計重點有以下幾個方面：一是以脫貧為出發點，審計扶貧項目，重點關注扶貧資金項目立項審批情況和各級部門對扶貧項目的管理情況。二是以貫徹落實為重點，審計各部門執行情況并作出合理科學的評價。三是以扶貧資金走向為主線，梳理扶貧專項資金在各個環節中的使用狀況。四是以促進經濟發展為目標，分析扶貧資金的使用效率。

二、財政扶貧專項資金績效審計過程中存在的問題

（一）對財政扶貧專項資金的績效審計重視程度不夠

財政扶貧專項資金的效率高低影響著扶貧項目的實施結果以及扶貧工作的大局。但現階段一些審計部門沒有重視扶貧資金績效審計工作，相應的績效審計評價體系也沒有建立，實施效果亦不盡如人意。從近年來審計機關開展扶貧資金審計來看，更多的還是財務收支審計，而真正意義上的、完全的績效審計項目開展得還不夠深入，主要表現有：目前審計仍是以財務收支審計項目為主，更多關注扶貧資金收入、支出和結余情況的合法性、合規性，很少把扶貧資金績效審計作為一個獨立的審計項目來安排實施。盡管在常規的財政財務收支審計中會涉及到績效，但其經濟性、效率性、效果性、公平性和環境性的整體分析和科學評價都不夠。

（二）我國扶貧專項資金審計法律制度建設不夠完善

專門性扶貧資金審計法律制度是指僅調整扶貧資金審計監督法律關系的法律規范的總和。為推動我國扶貧開發進程，中共中央、國務院制定發布了《農村扶貧開發綱要（2011—2020）》（以下簡稱《綱要》），《綱要》要求加強法制化建設，加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。就扶貧審計領域而言，在國家法律層面并沒有專門的審計立法，國家審計署通常是依據一般性審計法律法規和中央部門規范性文件對扶貧資金進行審計監督，地方各級審計機關的依據則是一般性審計法律法規、中央部門規范性文件和地方性法規。

然而，我國的扶貧資金審計立法仍處于空白狀態。只有一些中央部門規范性文件，由于中央部門規范性文件對全國各級審計機關的扶貧資金審計工作實踐發揮著規范和指導作用，本文仍將其視為研究扶貧資金審計法律制度的基礎。扶貧資金審計中央部門規范性文件主要包括：2002年審計署與國務院扶貧開發領導小組辦公室聯合下發的《關于落實〈中國農村扶貧開發綱要〉做好扶貧資金審計工作的意見》；2004年審計署、國務院扶貧開發領導小組辦公室、國家發展與改革委員會、財政部和中國農業銀行下發的《關于進一步做好扶貧資金審計、監督工作的意見》。這兩份中央部門規范性文件對各級審計機關的扶貧資金審計工作作出了較為具體的要求。

我國扶貧資金審計法律制度的問題主要表現在對扶貧資金的審計監督和對扶貧資金審計權的監督兩個方面：在對扶貧資金的審計監督方面，存在扶貧資金審計范圍不夠明確、扶貧資金績效責任追究制度不健全等問題；在對扶貧資金審計權的監督方面，存在扶貧資金審計機關的法律責任不明確、扶貧資金審計權缺少權力制約機制等問題。

（三）尚未建立統一的財政扶貧專項資金績效審計評價體系

財政扶貧資金績效審計評價指標體系中通常只有經濟績效和管理績效兩個維度，而且在實際開展財政扶貧資金績效審計評價工作中，大多數只對其中的經濟績效這一維度進行評價，特別是地區縣市在開展財政扶貧資金績效審計評價工作時，指標維度更單一，甚至一些縣未按照有關文件要求去開展績效審計評價工作，或者沒有文件、文件不全面。財政扶貧資金使用績效不同于其他投資項目，不能單純地從經濟績效這一維度去評價其使用效益，而應該從多個維度去評價，才能使指標體系更加科學合理。

財政扶貧資金管理辦法中，尚未作出對財政扶貧資金績效審計評價指標體系相關操作性的詳細條款和規定，在指標體系的評價方面缺乏指導性，在評價內容方面不夠科學。由于財政扶貧資金本身產生的經濟績效不大，而更多的是產生社會績效和生態績效，但實際開展工作中卻常常側重于經濟績效的評價，而忽視社會績效和生態績效等評價，在現有相關研究成果中，所構建的指標體系普遍都存在評價內容不科學和缺乏整體性問題。

三、財政扶貧專項資金績效審計的建議

（一）重視財政扶貧專項資金的績效審計

各級審計機關要認識到財政扶貧專項資金績效審計的重要作用，強化績效審計意識。扶貧專項資金是有限的，但其承擔的責任是巨大的，這就需要審計機關用監督和報告的形式對扶貧專項資金進行管理，提高扶貧專項資金的使用效率。對扶貧專項資金進行績效審計是提高政府行政效率的重要途徑和減少腐敗的必須措施。應健全績效審計報告與績效審計結果公告制度。此外，應加大對農業專項資金績效審計報告與結果的公告披露力度，農業專項資金績效審計報告一定要客觀公正、實事求是，對于被審計部門存在的問題應該明確指明，從體制、制度以及政策措施層面發現、分析和解決問題，更好地發揮農業專項資金審計的國家善治目的。

（二）完善我國扶貧專項資金審計法律制度建設

完善我國扶貧專項資金審計法律制度建設，首先，要明確扶貧資金的審計監督范圍，具體來說包括以下幾個方面；一是從立法上明確扶貧資金的審計比例；二是建立其他類扶貧資金進入政府審計的程序；三是在執行中科學制定扶貧資金審計計劃。其次，要健全扶貧資金績效責任追究制度。審計機關進行扶貧資金績效審計的目的不僅僅是為了扶貧資金效益的評估和報告，更為重要的是對扶貧資金效益問題的揭露和預防。要求審計機關履行扶貧資金績效審計職責，必須落實扶貧資金績效審計的法律責任，而法律責任的認定和追究也是審計機關履行扶貧資金績效審計的重要內容。不僅要明確審計機關對扶貧資金績效問題的問責權力和扶貧資金績效審計法律責任的認定標準，還要確定扶貧資金績效審計法律責任的類型。再次，要明確扶貧資金審計機關的法律責任，從立法上增強對扶貧資金審計工作的約束性并明確扶貧資金審計工作的法律責任主體。

（三）建立健全財政專項資金績效審計評價體系

績效審計評價的關鍵就是績效審計評價指標體系，不論是前期數據采集，還是后期審計程序執行，都是圍繞評價指標體系而展開的。績效審計評價指標體系是績效審計最基本且最重要的一項內容，它為審計人員提供審計評價參考標準，使審計人員能根據實際情況與預期標準之間的差異來進行客觀合理評價，使審計信息篩選從無序走向有序，從雜亂無章變得系統規范。

由于公共財政扶貧體系機構龐大、復雜、分散，社會公眾依靠自身的力量無法從事一些大型公共扶貧項目，于是委托政府相關部門代為行使公共權力來管理扶貧工作，此時就產生了社會公眾和政府部門之間的財政扶貧委托代理關系。為了防止各級政府部門在行使代理權力時，利用信息不對稱而進行逆向選擇或產生道德風險的行為，私自占用、延期滯留、虛報冒領、擠占挪用扶貧資金而損害廣大公眾的利益，有必要建立一套財政扶貧專項資金績效審計評價監督機制，以加強對扶貧工作和扶貧資金使用情況的審計監督。

在建立財政扶貧專項資金的績效審計評價體系過程中，要保持績效評價的嚴謹與客觀，面對具體的績效審計項目要因地制宜，在建立指標體系的過程中要遵循可比性、可操作性、全面性等基本原則。可以基于平衡計分卡的四個維度，建立績效審計評標體系，四個維度分別是經濟維度、效益維度、效果維度、生態維度。每個維度可以設計兩到三級指標。如項目績效審計中，經濟維度可以設計項目建設資金使用經濟性、項目管理資金使用經濟性等二級指標，其下可以設置固定資產使用率、財務費用預算節約率等三級指標來評價經濟維度。對于財政扶貧資金績效審計評價體系的構建，仁者見仁智者見智，需要因地制宜，但是其本質都應圍繞著績效審計的目標進行。

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