自然資源資產離任審計研究文獻綜述

陶宇

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）14-0044-02

摘要：自然資源資產離任審計是自十八屆三中全會以來我國審計研究領域的一個熱點問題，但是目前很少有關于這方面的文獻綜述。本文對各類文獻進行了梳理，依次探討了自然資源資產離任審計的必要性、概念、主體等，并提出了研究述評和展望。

關鍵詞：自然資源資產 離任審計 領導干部

好的生態環境是人們賴以生存的必要條件，近年來國家越來越重視對生態環境的保護。2016年4月出版的《習近平總書記系列重要講話讀本》中提到，要像對待生命一樣對待生態環境。生態環境關系著人類的生存，以犧牲環境為代價換取經濟增長如今已不可取。有些省市比如蘇州在2014年就已經把綠色GDP作為黨政領導干部的考核標準。

一、文獻綜述

（一）開展自然資源資產離任審計的必要性。林忠華（2014）提出了領導干部實行自然資源資產離任審計的兩個作用：一是事前預警，二是事后追責。董賢磊（2014）認為自然資源資產離任審計不僅可以規范地方政府領導干部的行為，減少資源浪費等問題；還能明確領導干部責任。蔡春、畢銘悅（2014）認為實行自然資源資產離任審計可以促進環境審計與經濟責任審計融合發展，使得自然資源資產產權制度得到完善，加快生態文明建設的發展步伐，加強國家治理能力，以推動國家現代化發展。本文認為開展自然資源資產離任審計的必要性在于：一方面是我國經濟責任審計的一個拓展和延伸，另一方面也是環境審計的重要組成部分；不僅可以防止各級領導干部以犧牲自然資源來達到經濟發展或提升政績的目的，同時也為領導干部選拔制度提供了新的舉措；促進我國生態文明建設，從而使得自然資源的社會效益、經濟效益達到高度統一。

（二）自然資源資產和自然資源資產離任審計。張友棠等（2014）將自然資源資產定義為國家所擁有或控制的各種具有使用價值的自然資源。張宏亮等（2015）定義自然資源資產為正在和即將進行經濟開發利用的、具有環境與社會功能的和與這些自然資源相聯系的自然資源。湖北省審計廳課題組（2014）則認為自然資源資產是指在現有認知程度和科學技術條件下，能為所有者帶來經濟效益并用貨幣在核算體系中加以計量、確認的自然資源。陳波、卜蹯琦（2014）研究認為自然資源資產離任審計是資源環境審計和經濟責任審計之間的交集，與此同時又是經濟責任審計下的一個子集。從上述學者的觀點中可以得出結論：自然資源資產是指在當前的技術條件下，自然界中能夠為人類所利用，且能夠產生合理經濟價值或要恢復原狀需要消耗資金的天然物質和自然能量的總和。所謂自然資源資產離任審計是指與領導干部經濟責任審計相結合，對現有國家自然資源資產進行審計。

（三）自然資源資產離任審計的主體。黃溶冰、趙謙（2015）認為審計主體應以各級審計機關為主導，并采取“上審下”的模式。董賢磊（2014）認為由于目前審計主體權責不明，導致審計范圍要遠遠廣于經濟責任審計，這就需要相關部門的協調配合。彭巨水（2014）研究發現開展領導干部自然資源資產離任審計的主體不僅包含目前政府相關部門對領導干部的經濟責任審計，還應當包括更為專業的諸如環境保護、地質修復、礦產開采等方面的內容。蔡春（2014）提出應把構建以國家（政府）審計為主導的自然資源資產離任審計組織體系作為當前形勢下的首要任務。然而，安徽省審計廳課題組則認為對自然資源資產進行離任審計的主體有且只有國家審計機關。根據上述分析，本文認為審計主體應該覆蓋各種形式的審計，逐步建立起以國家審計為主，內部審計和社會審計為輔的多主體形式。

（四）自然資源資產離任審計的對象和范圍。對于自然資源資產離任審計的對象，安徽省審計廳課題組（2014）認為應該是各個地方黨政機關領導干部。彭巨水（2014）認為審計對象的界定十分重要，審計對象是指地方各級政府負責人還是政府相關部門負責人，需要進一步確定。由于按照我國當前的行政體制，領導干部的范圍不確定，導致相關責任無法追究。陳獻東（2014）認為自然資源資產離任審計的對象范圍可包括礦產資源、土地資源、水資源、森林資源、海洋資源等五個方面。張宏亮等（2015）認為審計的范圍為地方黨政主要領導干部任職期間的相關資源環境狀況及資源環境保護政策的履行情況。

（五）審計的主要內容和評價指標。對于審計內容，王復美（2014）研究認為審計的內容包含自然資源專項基金使用的合規性和經濟性，管理政策執行的效率以及管理的可持續性。湖北省審計廳課題組（2014）重點提出自然資源資產審計的內容應該包括土地資源、森林資源、礦產資源、水資源。對于評價指標，張宏亮等（2015）研究認為自然資源資產離任審計是一個全新的概念，尚沒有成熟的指標，根據理論界和實務界相關人士的意見，審計指標的評價原則為：自然資源與環境相結合；數據可取得；關乎人身健康、回應社會關切；區分主指標與副指標。陳波（2015）認為構建合理的自然資源資產績效評價指標體系應滿足若干基本的質量特征，主要包括指標的數量不宜過多、指標明確具體、評價指標應具有針對性和實用性這三個方面，并按照自然資源的類型概括了若干代表性績效評價指標并形成體系。湖北省審計廳課題組（2014）認為應按照審計重點和審計內容確定考核指標，在評價時還應考慮指標數值、計量標準及來源、評價標準參考值及參考值來源，并加以說明。綜上所述，自然資源資產離任審計的審計內容主要包括：自然資源資產使用情況、管理情況以及監管情況。自然資源資產績效評價指標體系應滿足若干基本的質量特征，并按照自然資源類型概括若干代表性績效評價指標。

（六）審計主要目標。黃溶冰、趙謙（2015）指出領導干部自然資源資產離任審計目標包括合規性、效率性、經濟性和效果性，即對自然資源開發使用過程中，是否違反國家政策法規、是否注重投入產出效率、是否存在損失浪費、是否能實現預期目標等進行審計評價。張宏亮等（2015）則認為自然資源資產離任審計的終極目標是以科學發展為主題、以加快轉變經濟發展方式為主線，根據有關法律法規，對黨政領導干部在其任職期間的有關資源環境保護政策的履行情況進行審計并進行評價。蔡春、畢銘悅（2014）認為自然資源資產離任審計的目標是為了促進自然資源資產保護責任的全面有效履行。陳獻東（2014）認為審計的根本目標是通過揭示領導干部在自然資源資產使用、管理和監管方面存在的突出問題，從體制、機制和制度層面分析原因，提出建議，促進領導干部樹立正確的政績觀，推動科學發展，維護人民群眾的根本利益，維護國家資源安全。綜上，本文認為，通過開展自然資源資產離任審計，可以增強領導干部的責任感，加強生態環境保護，并作為領導干部升遷的考核內容之一。

（七）審計主要程序和審計報告。審計程序主要包括計劃階段、實施階段、報告階段。張宏亮等（2015）提出了審計具體指標及運用的程序，分別為明確各指標的計算方式、進行指標分值計算、指標權重設計、地方領導干部分值計算、績效評定五個步驟。許萍、何暢（2015）指出審計報告的內容包括理清領導干部與對應自然資源資產的基本情況，本次離任審計的具體情況，根據各類數據情況提出審計結論，根據審計結論提出解決措施等。可以根據審計報告結果對領導干部進行獎懲，也可以作為下一年繼續編制自然資源資產負債表的基礎，還可以根據審計結果更加全面地了解自然資源狀況。

二、研究不足與展望

（一）研究不足。（1）目前的文獻主要集中于少數權威學者，缺乏跨界合作。通過文獻綜述可以看出目前研究自然資源資產離任審計的只有少數學者，且研究成果的深度和水平有待提高。自然資源資產離任審計需要協調水利局、國土局、環保局等在內的各職能機構，而目前跨界合作的研究較少。另外開展研究的學者主要是高等院校的科研人員，缺乏與國家審計人員的合作。（2）理論研究越來越豐富，但是研究內容同質化。目前國內外學者對此問題越來越重視，研究成果較豐富，很多領域的專家學者甚至成立了課題組對這方面加強研究，也得出了一些學術成果。但是研究的內容大多集中于自然資源資產離任審計的定義、概念、內容和范圍等基礎性知識，研究深度和范圍較窄，沒有形成統一認識。（3）缺乏實證研究。實證研究目前是國內外公認的一種科學的研究方法，但截至目前很少有對自然資源資產離任審計開展實證研究的，主要原因在于我國目前的自然資源產權不明，開展研究需要取得來自國土資源局、水利、林業等各部門的數據，而數據難以取得。

（二）研究展望。（1）開展聯合審計。自然資源包含的范圍較廣，牽涉到的部門較多，高校學者主要集中于理論研究，而對具體資源缺乏深入了解，又沒有實踐經歷。建議下一步以高校學者為主，資源職能部門和國家審計人員為輔來開展聯合審計，以不斷豐富自然資源資產理論研究。（2）深化研究內容，形成統一認識。目前的研究討論了自然資源資產離任審計的基礎性問題，但是觀點不一。下一步可以根據試點省市的實際情況逐步確立統一相關的基礎性概念和框架，并將研究深化，解決好更加深層次的問題，比如審計方法和審計報告等。（3）建立自然資源管理信息系統，開展實證研究。目前，雖然一些省市開展了試點研究，但是沒有公布研究過程和結果的具體數據，下一步需要政府出臺相關法律法規，規定試點省市不僅要開展審計，還要公布審計數據，并建立責任追求制度。另外應建立我國自然資源資產管理信息系統，把相關職能部門的數據都收集到系統中，這樣才能有助于開展實證研究。

參考文獻：

[1]黃金曦，鐘浩.領導干部自然資源資產離任審計的探討[J].商業會計，2015，（10）.

[2]陳波.論產權保護導向的自然資源資產離任審計[J].審計與經濟研究，2015，（5）.

[3]黃溶冰，趙謙.自然資源資產負債表編制與審計的探討[J].審計研究，2015，（1）.

[4]安徽省審計廳課題組.對自然資源資產離任審計的幾點認識[J].審計研究，2014，（6）.

[5]蔡春，畢銘悅.關于自然資源資產離任審計的理論思考[J].審計研究，2014，（5）.

[6]陳獻東.開展領導干部自然資源資產離任審計的若干思考[J].審計研究，2014，（5）.