供給側結構性改革：教育怎么辦？（下）

劉云生

二、推動之策

教育和經濟一樣，也有“供給”和“需求”兩側。教育改革同樣可以分為需求側改革和供給側改革兩種方式。從改革開放近40年的歷史來看，瞄準需求，從供給側入手實施的一些改革往往能夠較好地解決教育存在的突出矛盾。比如，實施“普九”計劃，擴大高校招生規模，提高農村學生升入高等學校比例等，對滿足人民群眾日益增長的教育需求起到了積極的作用；從需求側入手，采取管控的方式所推進的一些改革，盡管一定程度上促進了教育秩序的穩定，但副作用也不小。當前和今后一個時期必須變“控制教育需求”為“順應教育需求”和“創造教育需求”，加大教育供給側結構性改革。

但是，教育領域供給側結構性改革不能照搬經濟領域供給側結構性改革的模式，因為兩者的區別是十分明顯的。一是改革的目的不同，經濟領域供給側結構性改革的目的是最大限度實現潛在經濟增長目標，而教育領域供給側結構性改革則是促進人的健康成長、全面發展，當然，教育也需要促進經濟社會發展，但遠遠不至于促進經濟增長，人的幸福生存和健康發展才是教育的最終目的。二是改革的性質不同，經濟領域供給側結構性改革追求的是經濟增長的最大化，而教育領域供給側結構性改革必須堅持教育的公益性，前者更加注重發揮市場在資源配置中的決定性作用，后者更加注重發揮政府在教育公共服務中的主導作用。在公平與效率之間，前者更注重效率，后者更注重公平。三是改革的邏輯不同，經濟領域供給側結構性改革遵循的是經濟邏輯，必須按照經濟規律辦事，而教育領域供給側結構性改革遵循的是教育邏輯，必須按照教育規律辦事。基于此，教育領域供給側結構性改革的推動之策主要有：

（一）以遵循規律為底線，堅持教育供給標準

一般來說，教育規律包括人才成長規律、教育教學規律、學校辦學規律和教育事業發展規律等。教育供給側結構性改革就是要讓教育供給遵循教育規律，按照教育自身的邏輯來供給教育。真正要將其落到實處，關鍵是要健全以遵循教育規律為導向的教育標準管理機制。一是健全教育標準體系，將教育規律外化成具體的教育標準體系。這個標準體系至少包括：建立人才成長標準；建立學校辦學標準等。二是健全標準修訂機制，由于經濟社會和人是不斷發展變化的，對教育標準的要求也是在不斷提升的，我們對教育規律的認識是不斷豐富和完善的，也是在不斷糾錯中逐步提高的。因此，要建立教育標準定期修訂制度，每1～2年要對其進行一次小修，每3～5年要對其進行一次大修，根據實際情況抬高教育底線，并引領教育供給在正確的軌道上運行。三是推動教育標準化建設，確保每一所學校，每一個教育要素達到基本標準，使教育底線得到保障。比如，設置學校和班級規模“天花板”，就有利于保障每一個在校學生的教育權利不被稀釋。當然，教育標準化的意涵是設置教育底線，并不是推進類似于大工業的“標準化機器生產”，絕不是要抹殺教育個性，更不是要禁錮教育創新。四是健全達標督查機制，完善政府督導、專業評估、社會依法參與三位一體的教育評估督導制度，實施標準管理，定期開展教育達標督查，督促相關責任單位達成基本的教育標準。各相關教育主體可以提供高于這個標準的教育，但不能低于這個標準。一旦發現達不到基本標準的現象，必須督促相關責任主體限制整改，盡快達標。

（二）以明晰權責為抓手，促進教育供給公平

教育公平事關千家萬戶的切身利益，被社會廣泛關注。從教育供給側來看，要提供公平的教育，關鍵是建立機制，明晰有關各方在促進公平中的權責。主要包括四個方面：一是政府教育主體責任機制，要進一步明晰各級政府在發展教育事業中的責任，確保“三個優先”，即經濟社會發展規劃要優先安排教育發展，財政資金要優先保障教育投入，公共資源要優先滿足教育和人力資源開發需要；“三個增長”，即各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長，在校學生人數平均的教育費用逐步增長，教師工資和學生人均公用經費逐步增長；以及《教育法》所規定的相關責任的落實，為每一個公民提供基本的、普惠性的教育公共服務。二是市場供給教育的合理回報機制，堅持教育公益性，并不是政府“大包大攬”，也并不排斥市場機制發揮作用，相反需要吸引市場投資教育。例如，鼓勵社會力量參與舉辦教育，鼓勵政府向社會機構購買教育服務，但其回報必須在合理區間之內，并鼓勵不獲取回報的教育投資活動。其中，將民辦教育分為非盈利和盈利兩類進行管理十分迫切。即使盈利性質的民辦教育，政府也要加強監管，確保學生的受教育權不受侵犯。三是學校教育供給的公平機制，制定促進教育公平的實施辦法，摒棄入學、升學、就業中的諸多不公平政策，確保教育機會公平、過程公平和結果公平。四是社會依法參與和監督的機制，建立教育政策制定聽證會制度、實施咨詢會制度、實施后評估制度等，讓社會各界廣泛參與教育政策制定和實施的全過程，確保教育的公益性和公平性。

（三）以消除壁壘為重點，完善教育供給體系

教育供給是一個系統工程，其體系是否健全直接影響到教育供給的質量和效率。當前我國教育供給體系存在的主要問題是不同類教育之間橫向流通、同類教育之間縱向流通和學校教育與社會教育之間的斜向流通不暢。存在類型壁壘，在普通教育和職業教育之間很難轉換，不同院校、專業之間學習轉換也十分困難，學校教育與社會教育之間互相流動也存在阻力。存在階段壁壘，中等職業教育、高等職業教育、專業學位研究生教育之間的立交橋還沒有真正打通。存在區域壁壘，由于不同區域的人享受教育供給的水平差異很大，異地入學、異地中考、異地高考還面臨不少政策障礙。這些壁壘讓人的學習和發展歷程要么“一條道走到黑”，要么“磕磕絆絆走不下去”，無法按照自身的教育需要“縱橫暢游”。實施教育供給側結構性改革就是要打通這些壁壘，讓教育體系“四通八達”。一是建立教育體系優化模型，對各級各類教育之間的規模、銜接、配比等做出科學合理的規定，讓不同類型、不同階段、不同區域的教育之間結構合理。二是搭建縱橫貫通、斜向聯通的教育立交橋，突破固有教育利益格局，消除教育“腸根阻”和“不匹配”現象，讓每個人都可以按照自身需要和教育實際選擇不同類型、不同階段、不同區域的教育，這需要在教育規模調控、招生考試、學籍管理等方面進一步完善政策制度。三是完善以人為本的學習制度，在“學籍終身一卡”的基礎上，健全“終身學習檔案”、“學分終身累計”制度，同時，破除“只看文憑，不看過程”的選人用人制度，讓終身學習有制度保障。四是優先發展教育體系中的薄弱教育，就當前而言，要大力發展學前教育、初中教育和職業教育，著力提高各級各類民辦教育的質量，支持發展中西部教育，規范社會教育，健全終身教育體系。

（四）以眾創眾享為手段，提高教育供給質量

在教育質量方面，當前我國各級各類優質教育供給存在兩個突出的問題：一是數量少，不能夠滿足人民群眾對“上好學”的需要；二是具有排他性，一旦優質教育被某些人群獲得，則其他人群就無法享有，這也是近年來學生出國留學人數不斷攀升、大量教育消費流向國外的重要原因。“從根本上說，發展的不竭力量蘊藏在人民群眾之中。”因此，解決之道一是“眾創”，依靠所有教育工作者共同努力，提高各級各類學校教育的質量；二是“眾享”，在互聯共享中擴散優質教育，做大優質教育蛋糕。這就需要建立眾創眾享的教育質量提升機制，主要包括五個方面：一是招生考試激活機制，深化招生考試改革，不僅僅在公平、質量上導好向，更要在激活上做文章，通過改革，調動學生、教師、家長等各方的積極性，而不是采取“取消考試”、“績效不能與考試掛鉤”等消極做法。二是教育創新獎勵推廣機制，完善制度，對區域、學校、教師在教育改革中取得的具有真正創新價值的成果予以認定、獎勵和推廣，推動中小學素質教育、一流大學和一流學科建設等真正落地生根，取得實效。三是教育質量評估發布機制，組建具有權威性的教育質量監測評估中心，定期抽查各級各類學校、學科專業，甚至具體課程的教學質量，并發布教育質量評估報告。四是優質教育共建機制。推進優質教育集團化，將優質學校和一般學校捆綁在一起發展，實現從點狀的優質教育向塊狀的優質教育突破。推進優質學科專業聯動發展，將一定區域內的同一個學科專業或者臨近學科專業集合在一起，共同研討，共同發展，形成一流學科、一流專業集群。推進優秀師資交流互派，將優秀校長、教師輪流派往一般學校任教任職或作指導教師，促進一般學校超越式發展。五是“教育+互聯網”機制，通過建立優質教育數據庫，推動線上線下教學等形式，將優質教育互聯網化，讓更多學校、更多學生乃至全社會享有優質教育資源。

（五）以適合學生為根本，推進教育供給選擇

真正好的教育是適合學生的教育，是把人的發展能力放在更加突出位置的教育。要讓教育適合每一個學生，將每一個學生的學習潛力、創造潛力都挖掘出來，關鍵是要讓教育有選擇性。這里有兩個前提條件：一個是要有足夠多樣化的教育，另一個是要有學生選擇教育的權利和機制。當前我國教育同質化現象十分嚴重，學生的選擇空間很有限，并且教育選擇的的政策壁壘隨處可見，壓抑了教育的多層次、多樣化需求，既不利于人的成長，尤其是創新人才的培養，也不利于教育事業的發展，同樣不利于釋放社會的教育消費需求。改變這種現狀，必須建立以適合學生為導向的教育選擇機制。一是建立教育多樣化的政策導向，在制定教育規劃和辦學標準、實施質量檢測和督導評估、撥付教育經費和獎勵表彰等時強化辦學的多樣化和特色化。二是完善教育多樣化服務體系，在課程提供上增加可選擇的門類，在教材上給予學校選擇的權利，在教學上鼓勵教師提供多樣化的指導服務，在教育投資和消費上給予更多空間。比如，鼓勵中外合作建立國際學校，推動“在國內留學”，滿足更多的教育消費。三是給予學生教育選擇權，打破普通教育與職業教育之間、院校之間、專業與專業之間教育選擇的“阻隔”，建立以學分銀行為載體的教育跨界選擇機制，逐步讓學生在就讀學校、課程教材、指導教師、學習年限等方面能夠真正“選”起來。四是建立職業教育和高等教育淘汰機制，當選擇學校、專業、課程、教材、教師等的學生人數超過了最低控制線，則啟動改組淘汰程序，去除“空殼教育”和“低效教育”。

三、協同之策

教育領域與經濟領域供給側結構性改革是密不可分的，兩者在內容上有交叉重合之處。比如，提高農村教育公共服務水平，既是教育領域供給側結構性改革的內容，也是經濟領域供給側結構性改革的內容；兩者在作用上相互影響，經濟領域供給側結構性改革必然促進教育需求的變化。比如，互聯網經濟的發展必將促進人們對互聯網教育的需求，教育領域供給側結構性改革也同樣影響經濟領域供給側結構性改革的成敗。比如，人口流入地如果沒有學校供給，“去房地產庫存”就有可能落空。因此，實施兩個領域的供給側結構性改革，將“物”與“人”從供給側有機聯通，要相互調適，有協同之策。

（一）以深層矛盾為指向，強化教育優先供給

“供給側結構性改革”的重點在“優化結構”。“當前發展中總量問題與結構性問題并存，結構性問題更加突出，要用改革的辦法推進結構調整。”。經濟結構存在的困境往往是由人才結構所致，由于沒有新型人才，所以，相應的新興經濟難以發展，傳統經濟轉型升級必然面臨人才結構困境，而人才結構困境背后一定存在教育結構的困境。可以說，教育結構之困境既是經濟結構困境的產物，也是制約經濟結構調整的“癥結”之一。要突破經濟結構的困境，根本之策是突破教育結構的困境。經濟領域供給側結構性改革必須把教育結構調整作為基礎性、先導性、全局性的任務來抓。但要對教育結構進行調整，需要大量的教育經費和資源支撐。比如，普通本科院校要轉型為應用技術型院校，需要建設實習實訓基地，需要配置雙師型教師，需要大量相關耗材。因此，在供給側結構性改革中，堅持教育優先發展具有極其重要的現實意義，其落腳點是建立以深層矛盾為指向的教育優先供給機制，在資金投入、人才配置等中要優先考慮教育的需求，尤其是教育結構轉型的需求。

（二）以雙管齊下為策略，補齊教育供給短板

教育板塊作為提高公共服務供給質量和水平的內容之一，被列入了供給側結構性改革“補短板”任務之中。也就是說，“補齊教育供給短板”既是教育領域供給側結構性改革的任務，也是經濟領域供給側結構性改革的任務。因此，我們要充分用好兩個領域供給側結構性改革的利好政策，建立以雙管齊下為策略的教育短板補充機制，有針對性的抬高“教育底部”。一是抓住精準扶貧的契機，健全教育扶貧機制，推動貧困地區和貧困人口教育上臺階。一般來說，貧困地區和貧困人口的教育相對落后，這既是貧困之因，也是貧困之果，扶貧要扶智，發展教育很關鍵，因此，要爭取將一部分扶貧資金用于發展其教育，以實現長期脫貧的目標。二是抓住農村公共服務提檔升級的契機，健全農村教育公共服務供給機制，加大對義務教育農村師資、寄宿制學校、“三通兩平臺”等教育要素的供給，盡快縮小與城鎮教育的差距。三是抓住“全面落實二孩”政策的契機，健全學前教育普惠機制，推動建設公辦幼兒園，擴大普惠幼兒園占比。四是抓住推動創業創新的契機，構建大中小企業、高校、科研機構、創客多方協同的新型創業創新機制，大力實施創業創新教育，彌補創新驅動能力不強、高技能人才和創新人才不足的短板。

（三）以主動作為為取向，確立教育尺度之維

經濟增長與發展對教育提出要求，這只是問題的一個方面，而另一個方面則是，教育也對經濟增長與發展提出要求，兩個方面就像一個銅板的正反面，不可分離。但在現實生活中，我們往往注重前者，忽視后者，教育成了被動應對的“角色”，“說不起話”。要糾正這樣的看法和做法，關鍵是要建立以主動作為為取向的教育尺度衡量機制。在衡量經濟領域結構性改革成功與否的尺度中，不僅要有“經濟增長”這把標尺，也應該有“教育發展”這把標尺。教育是慢的藝術，人才成長也是一個緩慢的過程，經濟領域供給側結構性改革不能不顧教育基礎，不能不顧人才培養基礎，脫離實際地搞“高大上”的經濟項目，完全脫離教育所提供的人才實際的經濟改革都是注定要失敗的。對此，經濟領域供給側改革的“操刀者”不可不察。同時，教育工作者也不能夠袖手旁觀。一是建立教育尺度體系，對用什么樣的教育尺度去衡量經濟領域供給側結構性改革的成敗等問題做出明確具體的回答，為推動經濟領域供給側結構性改革做出教育人的應有貢獻。二是精準評估教育基礎，對當下的教育現實基礎、人才培養基礎等做出全景式掃描和精確定位，發布《教育、人才基礎與產業發展建議》，為經濟領域供給側結構性改革提供基礎數據和參考依據。三是深入研究教育與經濟的關系，明確在現有經濟基礎之上，對教育供給數量、結構和質量的合理區間要求；在現有教育基礎之上，經濟領域供給改革的“施策空間”，使經濟領域供給側改革和經濟領域供給側結構性改革協同相互匹配，協同發展。■

（作者單位：重慶市教育委員會政策法規處）

（本文摘自《教育發展研究》2016年3期）