洛陽市市政道橋工程PPP項目：政府不參股，當好“裁判員”

銀昕

“說起洛陽市市政道橋工程這個項目，我們十分感謝財政部和亞洲開發銀行。”洛陽市財政局副局長熊文博對《中國經濟周刊》記者說，正是在國家財政部和亞洲開發銀行的大力支持下，洛陽成為亞洲開發銀行推廣PPP模式試點城市之一，并批準了22.5萬美元的“PPP技術援助項目”。“2014年初，亞洲開發銀行派出高級別官員為洛陽市當地的干部培訓了3天。由于洛陽行動得比較早，當2014年10月之后全國普遍興起PPP模式時，我們已經積累了相當豐富的經驗了。”熊文博說。

隨著洛陽市旅游業的發展，尤其是每年一度的洛陽牡丹節日益吸引著全國越來越多的游客，再加上洛陽市老城、新城、高新區之間的經濟聯系和人員往來日益密切，目前洛陽市交通路網正面臨巨大壓力，尤其是承擔新城和老城任務的橫跨洛河的橋梁主要集中在市區的西部。“這導致東部地區的路網對交通壓力的承擔不足，在市區東部南北行走的車輛一旦要跨越洛河，只能先走到城西，利用城西的橋梁跨河，然后再走向城東，這就使車流量基本都壓到了城區西部的道路上。”熊文博介紹，目前正在以PPP方式進行建設的洛陽市市政道橋工程：新街跨洛河大橋、濱河南路以及九都路建成之后，將使這一交通狀況大有改觀。“新街跨洛河大橋是連接老城和新城的新通道，它和濱河南路有明顯的為城西道路分壓的功能，九都路還可以打通洛陽市區向東部的出口。”

據了解，洛陽市市政道橋工程于2015年8月正式簽約并開工，“大概在2017年的牡丹節時這座橋和兩條新路就可以迎接全國的游客了。”洛陽市財政局副調研員、PPP辦公室主任謝傳法對《中國經濟周刊》記者說。

“政府選擇社會資本，最為看重的是建設后的養護能力”

“所謂PPP項目，就是政府與社會資本合作建設公共基礎設施，選對社會資本，是非常重要的一環。”熊文博說，當洛陽市確定為市政道橋工程進行招標時，一時間報名的有20余家社會資本，洛陽市財政局最為看重的，其實不是工程建設的能力，而是建設后的養護和運維能力。“這就像是政府方面與社會資本方談戀愛，不能光考慮長得漂亮，還得考慮婚后是否會過日子。”

熊文博介紹，根據綜合考評特別是建設后的養護能力這一選擇標準，洛陽市政建設集團有限公司（下稱“市政集團”）這家民營企業脫穎而出。據了解，市政集團的前身是成立于1954年的洛陽市政工程管理處，于2008年完成股份制改革成為獨立運營的民營企業。“這些年洛陽市所有道路的全部養護工作幾乎都是由市政集團在做，他們在這方面的專業能力和經驗我們十分放心。”熊文博告訴記者。此外，市政集團中標的另一個原因是“老品牌”，在建成通車之后的養護運維期間，這3個路橋工程將接受雨雪風霜和各種自然災害、極端天氣等考驗，“這就是挑選社會資本的另一條標準：社會責任感。遇到了極端天氣，運維單位必須無條件地到達現場進行處理，這一點上我們對市政集團最信任。”

洛陽市市政道橋工程采用政府付費方式，在建成后的15年左右運維期間中，政府每年向項目公司支付費用。熊文博表示，這對項目公司保證工程質量是一個極大的督促。“有些項目工程，之所以出現3個月就壞掉，半年一小修，一年一大修的情況，很大一部分原因就是建設單位交付之后不負責運維，或者找另外一家單位進行運維，運維單位如果不能長期在這里，就再換一家單位運維，每換一次就會扒一層皮。”熊文博說。

據介紹，在洛陽市市政道橋這個工程中，項目公司必須對建成后這不低于15年的運維期間內的工程質量負責，熊文博告訴記者：“一旦發生問題，首先是社會資本在政府心中的信譽嚴重下降;此外由于政府是每年向項目公司支付一次費用，這個費用會有所折扣，因為對路橋的維修勢必會影響車輛的正常通行;最后，才是項目公司自身需要為項目維修支付的成本。用項目公司老板自己的話講，‘我們真的是在用自己的錢修自己的工程，必須保質保量，否則后果全部由自己承擔。”

政府只當“裁判員”，不再當“運動員”

熊文博在洛陽市財政局工作期間，見證了老城的發展和新城的建設，對引入PPP模式之前的大型基礎設施建設施工情況印象深刻，談起非PPP模式時代的項目，他苦不堪言。“政府又做裁判員，又做運動員，忙前忙后，而各個施工部門之間卻在踢皮球。”

一般來講，道路和橋梁的施工分成多個部門，主要有綠化、管網、路燈、路面、環衛等地上和地下施工部門。每個部門既要各司其職又要講究協作，何時職能單獨施工不受到其他部門的干擾，何時可以交叉共同施工以提高效率，何時應當注意施工時不為下一個環節的施工部門制造麻煩，這在以前都是令政府倍感頭疼的麻煩。

“以前政府既要去分別找到這些不同的部門，還要負責協調他們之間互相不配合的工作方式。最常見的例子是，綠化部門施工時將土倒在路上，引起路面施工部門的不滿，路面施工部門將建筑垃圾丟在路面上，引起下一個施工環節部門的不滿。”熊文博說。此外，政府的另一個難題是催進度，由于之前協調的問題，部門之間又會出現互相推諉的情況，向政府討價還價，互相扯皮。一旦耽誤工期，沒有部門愿意為工期的推延承擔責任。熊文博表示，自從政府將工程全部交給項目公司之后，它的角色就退居到“裁判員”，項目公司做“運動員”，“項目公司非常專業，他們自己把控部門之間進場先后順序問題，互相協調和解決配合問題以及交叉施工問題，政府再也不用操那么多心，只做監督就夠了，他們自己會管理好自己，按照合同中規定的時間如約交付，只會提前不會延后，因為這關系到能否早一天收回建設成本的問題。”

同時，融資問題也得到一定程度上的解決。熊文博說：“過去的市政工程是政府出面融資，一天從銀行得不到資金，一天就無法開工。實行PPP模式后，由項目公司向金融機構融資，政府又省下了一部分精力。”洛陽市財政局的另一位官員介紹說，在最開始階段，該項目融資并不順利，但項目公司將融資事宜接管之后，局面大為好轉，“后來我們就要比較了，看哪家銀行開出的條件更好。”

正在施工中的新街跨洛河大橋，大橋橋拱已經完成施工。

“政府要考慮到不能讓社會資本虧損”

縱觀諸多PPP項目公司，多以政府和社會資本方聯合控股，比較經典的案例是京港地鐵，北京地鐵控股51%，港鐵控股49%。然而洛陽市市政道橋工程項目有限公司則是由作為社會資本方的洛陽市政建設集團全資控股。這是為什么？

“這個決定是根據項目自身的特點做出的安排，為了這個事情我們糾結了很久。”熊文博對記者說，洛陽市市政道橋工程的重點不在建設，而在養護，“如果政府參股項目公司，那么讓政府所占的股份在其中起什么作用？”熊文博認為，新街跨洛河大橋、濱河南路以及九都路這3個子項目都屬于市政基礎設施工程，靜態投資額并不大，利潤也是可以看到上限的，“特別是由于這個項目并非使用者付費，而是政府付費，之后也不存在大量商業開發和招商經營，隨著市場情況的變化有較大的利潤空間。如果政府進入項目公司的股份，勢必會減少項目公司的盈利額度，所以政府決定不參股，這樣保證了社會資本方的利潤。”熊文博強調，引入社會資本進行市政工程建設，政府就要考慮到不能讓社會資本虧損。

另外一個由社會資本方全資控股的原因是保證決策的高效。“政府如果參股，項目公司就會有兩個股東，勢必會在決策時有不同的聲音，我們在這個項目上把決策權全權交給社會資本方。”熊文博表示，政府對市政工程的監督和考核非常熟悉，不參股項目公司絲毫不會影響政府履行監督權，而即便將像洛陽城投這樣的平臺公司拉進來，它依然是代替不了政府的監督作用的。于是，在該項目上，政府沒有對項目公司參股。

在新街跨洛河大橋的施工現場，《中國經濟周刊》記者看到，這座仿隋唐時期橋梁外形的建筑在橋頭堡采用了古代宮燈的造型，該跨河大橋的9個橋拱已經施工完畢，目前正在進行的環節是橋面施工。謝傳法指著洛河對記者說：“洛陽是北方不多見的富水城市，這座大橋的建成對今后洛陽進一步開發洛河的文化資源和水文資源大有裨益。今后洛陽市準備將臨近新街橋的洛河沿岸打造成親水廊道，成為市民公園和健身場所，新街橋仿古的外觀將與周圍的環境融為一體，成為洛陽城的一張新名片。”