關于深化森林公安改革的設想

許家興

關于深化森林公安改革的設想

許家興

十八屆五中全會首次把“綠色發展”作為五大發展理念之一提出來，強調要加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度。這給森林公安改革提供了歷史機遇。在新的形勢下，森林公安改革應該跳出森林公安本身的視角，而置于生態文明體制改革、公安體制改革和農村改革的大背景下，站在生態保護的戰略高度，按照山水林田湖是一個生命共同體的理念，以森林公安職能拓展為突破口，實現生態領域的完全執法，建立預防、控制、打擊于一體的生態環境執法體系。

一、森林公安現行管理體制和工作職責

森林公安現在實行的是“雙重領導”體制。1985年10月，林業部、公安部在昆明聯合召開由各省（自治區、直轄市）公安廳（局）長，林業（農業）廳（局）長參加的全國林業公安工作會議，并于次年1月發出《全國林業工作紀要》，《紀要》明確了林業公安機關的性質、任務，并正式確立了林業公安的“雙重領導”體制。2003年12月18日，國家林業局、公安部發布《關于加強森林公安隊伍建設的意見》（林安字〔2003〕234號）指出，“森林公安是國家林業部門和公安機關的重要組成部分，是具有武裝性質的兼有刑事執法和行政執法職能的專門保護森林及野生動植物資源、保護生態安全、維護林區社會治安秩序的重要力量”。在具體的實踐中，森林公安機關接受公安機關和林業主管部門的“雙重領導”，但是以林業主管部門為主，條塊結合，以塊為主。

根據我國《森林法》等法律的規定，森林公安主要承擔著5方面職責：一是立案偵查涉林（包括森林資源、野生動植物資源、林地資源等）犯罪案件。二是立案查處管轄范圍內的涉林治安案件。三是根據林業部門委托，查處有關林業行政案件。四是負責森林防火工作。五是東北、內蒙古等大面積國有林區森林公安機關還負責轄區內的全部社會治安管理工作。2010年以來，全國各地森林公安機關根據最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家林業局的有關文件精神，陸續落實了刑事和治安執法權限。以安徽省為例，共劃定了25種涉林刑事案件和9種治安案件歸森林公安管轄，規定了森林公安機關可以對管轄的刑事案件行使立案、偵查、采取強制措施、提請批準逮捕、移送審查起訴以及進行治安管理處罰、林業行政處罰等職權。

近年來，有的省份順應森林生態保護的需求，對森林公安的體制改革做出了大膽的突破。比如：海南省森林公安機關在省委、省政府的直接推動下，于2014年6月開始實行省以下垂直管理，其經驗和做法已經得到中央深化改革領導小組的關注。江西、云南等地將縣級森林公安機關從縣級林業主管部門中剝離，成為縣級政府的組成部門。

二、森林公安轉型生態警察的可行性

（一）警察權介入生態執法的必要性

1.我國的生態文明建設需要加強生態環境執法。眾所周知，我國近30多年的經濟高速發展，在給國家和人民群眾帶來財富的同時，也讓我們付出了生態環境被嚴重破壞的代價。從2015年席卷全國的霧霾到分布各地的癌癥村，從野生動物的濫捕濫獵到大量生態物種的消失，從曾經的樹木參天到現在的滿目瘡痍。無一不是生態保護亟須加強的強烈信號。所以，才有了生態文明建設被寫進十八大報告，生態環境保護上升到國家行為。縱觀我國社會改革開放30多年來的脈絡，地方政府盲目追求GDP、生態環境執法偏弱是生態環境破壞嚴重的主要因素。十八大以來，為了保障生態環境執法，全國多地的省、市級公安機關以不同形式介入。如：內蒙古自治區、重慶市、河北省、山東省、江蘇省、貴州省公安廳陸續組建了省級的偵查生態環境犯罪隊伍；湖北省黃石市、云南省昆明市、廣東省佛山市公安機關陸續組建了市級的偵查生態環境犯罪的隊伍；也有如江西省樟樹市、石城縣森林公安局拓展刑事執法權限，將污染環境罪、擅自進口固體廢物罪、非法捕撈水產品罪、非法占用農用地罪、非法采礦罪等7種半罪名劃歸森林公安管轄。江西省共青城市，就推行了市森林公安局綜合執法，行使林、農、水利、漁業的行政執法權。這些地方的公安機關介入生態環境執法以后，引起當地社會輿論對環境保護的關注，在一定程度上強化了生態環境執法。

2.要加大生態環境的保護，警察權介入生態領域執法不是中國首創，在西方發達國家均有跡可尋。德國在1972年就通過了首部環保法，其環境警察被法律法規從頭武裝到腳；法國的綠色警察隸屬內政部，全稱叫“打擊環境違法行為中心”，由專門的專業人員組成；而俄羅斯的生態警察幾經風雨，終見彩虹，現在他們隸屬內務部，可以攜帶武器執法；而美國的環境保護隊伍設立在聯邦調查局。可見，加大環境保護的力度，警察權介入生態領域執法是國際通行的做法。而森林是生態的主體，關系生態安全，是環境保護的核心內容。森林公安在我國已經有近70年的歷史，所以警察權介入生態領域執法在我國也是有歷史淵源和現實基礎的。只要將森林公安這支隊伍進行必要的補充，在法律上予以明確定位，完全可以勝任生態領域的執法工作。

（二）森林公安轉型生態警察的不可替代性

警察權介入生態環境執法固然是必要的，但是在我國現有的條件下，不可能再由環境保護部門重新設立一支環境警察隊伍，或者修法賦予環境保護部門警察權。而森林公安作為一支專門保護森林生態安全的警察隊伍轉型為生態警察，實際上更多的是業務職能的拓展，是加強生態文明建設大政方針的落實，是對生態執法隊伍的優化組合，是解決生態領域“九龍治水”執法困局的妙藥良方。

森林公安整建制轉型生態警察具有重新組建生態警察隊伍不可比擬的天然優勢。追根溯源，我國森林公安隊伍的發展有近70年的歷史，特別是國家林業局森林公安局正式組建30周年以來，全國森林公安始終堅持“政治建警、從嚴治警，立警為公、執法為民，以林為業、以警為榮”，隊伍正規化建設穩步推進，執法成果不斷擴大，在防范和打擊涉林違法犯罪、維護生態安全、促進林業可持續發展、守衛林區平安等方面發揮了重要作用。30年來，全國森林公安開展了春雷行動、綠盾系列行動、飛鷹行動等30余次專項嚴打整治行動，嚴厲打擊亂砍濫伐林木、亂采濫挖野生植物、亂捕濫獵野生動物、亂批濫占林地等行為。2015年10月10日，中科院西雙版納熱帶植物園內一棵國家保護植物黃花梨樹被盜，現場沒有遺留下什么有價值的線索，云南省西雙版納傣族自治州森林公安局充分發揮多年來形成的工作機制，在林業、邊防等部門及緬甸、老撾警方的協助下，歷時兩個半月，破獲“10·10”中科院西雙版納熱帶植物園降香黃檀（黃花梨）被盜案，抓獲犯罪嫌疑人3名，繳獲全部被盜降香黃檀芯材4段4.45米。2015年5月20日，北京森林公安分局根據群眾舉報，總結多年野生動物保護執法工作經驗，在國家林業局森林公安局的指揮調度下，于2015 年10月，破獲“5·21”系列非法收購、運輸、出售野生動物制品案，共抓獲犯罪嫌疑人16名，查獲象牙及其制品804.4公斤。無數大案要案的成功偵破，證明了森林公安是一支忠誠可靠、戰斗力強、值得信賴的隊伍。尤其是在生態環境領域的執法，積累了非常豐富的實戰經驗，培養了一大批生態領域執法的業務骨干。另外由于森林公安長期駐守在山區農村，所以對山區農村的社會情況非常了解，而我國生態保護的薄弱點就在農村。根據國家關于農村實行綜合執法的改革舉措，完全可以以基層森林公安為主體，建立符合我國國情的農村綜合執法隊伍，既整合了執法資源，又加大了農村綜合執法的力度，而且節約了國家行政成本。而如果另起爐灶，建立一支生態或者環保警察隊伍則需要很長時間熟悉生態領域違法犯罪的特點、建立生態領域違法犯罪防控體制。上述羅列的省級或者市級偵查生態環境犯罪的隊伍，不是中途夭折，就是在運作中出現一些問題，有的甚至與森林公安職能重疊，不僅浪費警力，也浪費了財力。

三、森林公安轉型生態警察的背景簡析

十八大后，國家在各領域陸續推出了頂層設計，為國家社會制度長遠改革提供明確的方向和目標。給森林公安改革提供了歷史機遇。森林公安改革應該跳出森林公安本身的視角，置于生態文明體制改革、公安體制改革和農村改革的大背景下，站在生態文明建設的國家戰略高度，按照山水林田湖是一個生命共同體的理念，以森林公安職能拓展為突破口，實現生態領域的完全執法，建立掌握生態資源違法犯罪的動態管理模式，形成預防、控制、打擊于一體的執法體系。

（一）公安改革的有關論述

2015年2月份，中央印發《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案，其總體目標是完善與推進國家治理體系和治理能力現代化、建設中國特色社會主義法治體系相適應的現代警務運行機制和執法權力運行機制，建立符合公安機關性質任務的公安機關管理體制，建立體現人民警察職業特點、有別于其他公務員的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系統完備、科學規范、運行有效的公安工作和公安隊伍管理制度體系，實現基礎信息化、警務實戰化、執法規范化、隊伍正規化，進一步提升人民群眾的安全感、滿意度和公安機關的執法公信力。

（二）生態文明體制改革的有關論述

十八大報告明確提出要加大自然生態系統和環境保護力度、要加強生態文明制度建設。2015年10月份，中央出臺了《生態文明體制改革總體方案》，這是生態文明領域改革的頂層設計。《方案要求》推進生態文明體制改革首先要樹立和落實正確的理念，統一思想，引領行動。要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，發展和保護相統一的理念，綠水青山就是金山銀山的理念，自然價值和自然資本的理念，空間均衡的理念，山水林田湖是一個生命共同體的理念。另外，《方案》還提出完善環境保護管理制度。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，將分散在各部門的環境保護職責調整到一個部門，逐步實行城鄉環境保護工作由一個部門進行統一監管和行政執法的體制。有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，建立權威統一的環境執法體制，充實執法隊伍，賦予環境執法強制執行的必要條件和手段。完善行政執法和環境司法的銜接機制。十八屆五中全會更是提出加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。

（三）深化農村改革的有關論述

2015年11月2日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《深化農村改革綜合性實施方案》（以下簡稱《實施方案》），這是當前我國農村改革的頂層設計，是農村經濟社會發展關鍵時期的重大部署。《實施方案》提出深化農村行政執法體制改革，加強農村基層執法力量，推行對食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域的綜合執法，確保有關法律法規執行，依法維護農村生產生活秩序，提高農村基層法治水平。

四、森林公安轉型生態警察的設想

當前，我國社會改革進入深水區，各領域的頂層設計已經完成，這些全方位的改革措施落地以后，我國社會管理體制將發生巨大變化，生態領域違法犯罪構成也將有很大的不同。森林公安改革必須站在國家發展的戰略高度，找準位置，提出自己的發展目標，為實現美好的中國夢再立新功。

（一）森林公安轉型生態警察設想的理念

森林公安機關作為公安機關的組成部分，必然要參與到這次深化公安改革的大潮中來。但是森林公安的改革有其歷史任務的特殊性，不能僅僅限制在現有的格局中，而要置身于生態文明體制改革的大框架下，拓展現有的職能，和農村綜合行政執法改革相銜接。堅決破除部門利益，站在國家生態保護的戰略高度，充分發揮執法體系完備、執法經驗豐富、驍勇善戰、可以信賴的特色，開創出有前瞻性的生態警察警務管理模式，在實現自身的跨越式發展的同時，為改革探索出新路子。

（二）森林公安轉型生態警察的總體框架

按照山水林田湖是一個生命共同體的理念，森林公安要轉型生態警察，成為生態保護的中堅力量，具備山水林田湖領域的完全執法（行政、刑事執法），這樣不僅僅可以使得生態領域的行政執法和刑事執法無縫對接，也可以讓生態警察掌握生態資源違法犯罪的動態管理模式，從而形成預防、控制、打擊一體的執法體系。

1.轉型后的生態警察要有生態領域完全執法權限。如果轉型后的生態警察僅僅管轄刑事案件，將不能從根本上解決生態領域執法不力的瓶頸。首先是不能做到對生態環境領域基本信息底數清、情況明，無法有效開展治安防范工作。其次是不能最大限度獲取生態環境領域違法犯罪信息。生態環境領域違法犯罪大多涉及地方經濟發展，為了發展經濟而犧牲環境保護是我們環境執法面臨的主要困境。所以即使生態領域的職能部門發現了違法犯罪線索，也很少愿意移交公安機關立案偵查，而這是目前多地成立生態環境警察機構的地方公安機關獲取此類違法犯罪線索的主要渠道。這也可以印證，我國生態環境如此惡化的情況下，相關法律法規比較完善的情況下，卻很少有人受到法律追究的原因。再次是僅僅管轄刑事案件就不能形成預防、控制、打擊一體的生態執法體系。生態環境違法犯罪與其他違法一樣，也是有一個發生、發展的過程，如果生態警察僅僅管轄刑事違法就不能形成完整的執法體系。

2.隊伍設置上，要組建省以下垂直管理的生態警察機構，實行條塊結合，以條為主的管理模式。生態執法與地方經濟發展有沖突，執法的大部分阻力來自于地方政府。為了避免地方干擾，必須組建省以下垂直管理的生態警察機構，實行條塊結合，以條為主的公安隊伍管理模式。另外，要明確生態警察是武裝警察隊伍的性質，確保生態警察的執法權威。生態警察在生態保護特殊地區，還可以跨行政區域設置生態警察機構。在機關內部按照公安機關管理模式設立治安行政和刑事偵查機構。治安行政機構主要職責是預防、控制、發現、處罰生態領域的一般違法行為，根據各地的情況，下轄國土資源、森林、環境保護、野生動物保護等分機構，分別負責相關領域的工作；刑事偵查機構主要職責是對生態領域的犯罪案件進行偵查破案。省級生態警察機構統領全省生態保護工作，市、縣級的生態警察機關根據各自的生態分布特點進行機構設置，在注重和基生態層派出所進行對接的同時，還要注重向實戰化方向設置，避免機關化，要減輕基層派出所的工作壓力。縣級生態警察機關的重點任務是偵破企業涉及生態領域的犯罪案件，指導基層生態派出所查處生態領域的一般違法、建立生態領域治安防控體系。省以下垂直管理的模式，在保障執法的效果上成效明顯。海南省森林公安機關過去是全國森林公安機關的“后進”。實行垂直管理以后，隊伍在執法辦案、隊伍管理、警務保障方面發生了很大的變化，對一些重大項目非法占用農（林地）用地案件“敢辦案”“能辦案”“辦成案”；隊伍管理更加科學、規范。實行垂直管理不到兩年時間，海南森林公安機關一躍成為全國森林公安發展的排頭兵。

森林公安的管理體制示意圖

3.生態派出所要承擔農村綜合行政執法工作。農村是生態文明建設的薄弱環節，也是生態文明建設的重點和突破點。中央提出深化農村行政執法體制改革，加強農村基層執法力量，推行對食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域的綜合執法。按照現有的模式，在農村食品藥品安全、工商質檢由市場監督管理局的派出所機構管轄；公共衛生、安全生產、文化旅游、城鄉建設、交通運輸由公安派出所協助相關主管部門管轄相關違法案件。根據設想，在資源環境、農林水利、海洋漁業領域，可以交由生態派出所綜合執法。基層生態派出所要建設在農村集鎮，作為縣生態警察機構的派出單位，是生態執法的綜合性戰斗實體，不但承擔管轄范圍內的一般刑事案件的偵查、負責轄區的治安防范體系建設，還要按照深化農村行政執法體制改革關于綜合執法的要求，承擔轄區內相應領域的農村綜合行政執法工作。資源環境、農林水利、海洋漁業領域屬于生態范疇，讓生態派出所管轄，在工作上有連續性，也整合了行政資源，節約了國家行政成本，加大了執法的力度，可以確保相關法律法規的貫徹執行，從而在農村行政執法體制上形成了地方公安派出所、生態派出所、市場監督管理部門3支相互配合、相互銜接的農村執法隊伍。

農村執法單位示意圖

4.轉型以后的生態警察隊伍面臨的任務將大大增加，必須加強隊伍建設，實行科技強警。森林公安轉型生態警察以后，執法職能將拓展到整個生態領域，工作任務將大大增加，面臨的任務將更加復雜和繁重。刑事執法的種類將由原來的8種到轉型后的15種，完全覆蓋破壞環境資源類的犯罪行為。根據《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林實施條例》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國環境保護法》中的相關規定，轉型后的生態警察行政執法職能將原來的12類拓展到53類。另外，還必須承擔16類以上的治安處罰。在實踐中的執法任務肯定比這些還要多。所以，要保障生態警察執法，就必須加強生態警察的隊伍建設，增加對生態警察的資金投入，加大有針對性的科學研究工作，為生態警察加強科技裝備，加強信息化建設，建立生態執法的云數據，減少執法成本，增加執法的科技含量。將生態執法和企業的日常運轉、個人生產生活相互連接，影響企業的融資、信譽，影響個人消費的信貸等，增加生態違法的成本。

加大生態警察執法隊伍建設，可以消化整合相關部門的行政執法人員編制和經費。這不但符合生態文明體制改革中關于有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，建立權威統一的環境執法體制，充實執法隊伍，賦予環境執法強制執行的必要條件和手段，完善行政執法和環境司法的銜接機制的論述，也符合中央政府關于簡政放權的總體要求。

五、森林公安轉型生態警察面臨的關鍵性問題

（一）轉型前后的領導體制問題

森林公安轉型面臨兩個問題。一個是轉型前由哪個部門來負責森林公安轉型的實際操作。按照本文的設想，森林公安轉型生態警察，涉及生態領域的多個部門，有公安機關改革、農村的綜合改革，是中央一攬子改革工程中的一個環節，必須將森林公安轉型與生態文明體制改革包括農村改革、公安改革相結合起來，置于國家戰略的高度。所以，由森林公安自身或者林業主管部門來展開這項改革，肯定是不現實的。二是森林公安轉型以后，在國家層面上由誰來管理這支隊伍，怎么樣來管理這支隊伍。這不但關乎森林公安改革的成敗，更是關乎轉型以后生態警察設立的目的能否實現的問題。設立生態警察的目的，就是要解決生態領域執法隊伍散、執法手段少、執法干擾多、執法力量弱的問題。毋庸置疑，森林公安是依林而建、因林而興。多年來，在林業主管部門和公安機關的領導下，森林公安逐漸的發展壯大，經歷了30多年的雙重管理體制，成為一支不可或缺的行業公安隊伍，為保護森林和野生動物資源做出了不可磨滅的貢獻。但是，我們也必須要承認，隨著社會的不斷進步，這種雙重管理的模式，越來越成為森林公安發展的瓶頸。森林公安終究是公安隊伍，不同于一般公務員隊伍管理，必須要賦予其一定的社會地位和有別于一般公務員的管理體制，才能充分發揮這支隊伍的主觀能動性和戰斗力。

如果改變不了目前這種雙重管理、以塊為主的體制，那么，大力推廣“海南模式”，對目前的森林公安來說，未嘗不是一個很好嘗試。

（二）森林公安轉型生態警察的有關法律問題

森林公安轉型生態警察，從執法職能的角度來看，應該是一種行業警察執法職能的拓展。管轄刑事和治安執法職能應該是警察與生俱來的能力，是先天性的。作為行業警察，要拓展刑事和治安執法職能，在現行的法律框架內就可以完成。2010年以前，全國多數森林公安機關都不具備刑事、治安案件的執法權限。為了解決這個問題，在國家林業主管部門和公安部領導的關心下，目前多數省份都落實了森林公安的執法權限，使森林公安在打擊處理涉林違法犯罪案件中，可以施展拳腳，提高執法效果、效率，也激發了隊伍的積極性。但是，警察權全面介入生態環境執法，就目前而言還缺乏法律的支撐，尤其在生態領域的行政管理上。目前公安部正在對《人民警察法》的修改開展調查研究工作，這也是警察權全面介入生態領域執法的一次難得機遇。

從短期看森林公安轉型生態警察，實現完全執法還面臨許多困難。就目前森林公安的林業行政執法權，只有《森林法》規定的4條6類違法行為。對于其余的林業行政違法行為的執法，還必須經過林業部門的委托，盡管有些省森林公安機關在省級林業主管部門的支持下，集中行使林業行政執法權，但是，還是缺少必要的法律支撐。所以，森林公安轉型為生態警察，要實現生態領域的完全執法，關鍵的問題是要解決好生態警察行政執法的法律法規銜接問題，包括過渡期執法權銜接問題。按照現行的法律法規，生態執法尤其是行政執法權都分散在各個主管部門，在短時間內完全移交給森林公安或者是生態警察也不太現實。要將生態領域的行政執法賦予生態警察，必須由國家最高立法機關完成立法工作，而從調研到立法將是一個比較漫長的過程。是以生態領域的各主管部門委托的形式，還是以法律授予執法權的形式，應該是在轉型中必須考慮的主要問題。

實際上也不妨再大膽地想象一下，生態警察轉型以后，能否逐步實現以下法律框架：由國家立法機關制定一部《生態管理處罰法》，類似《治安管理處罰法》，將所有的生態行政違法納入其中，由生態警察執法。或者將所有的生態行政違法，納入《治安管理處罰法》，對一般環境違法給予治安處罰，將部分需要給予高額罰款的處罰納入到民事賠償范疇，由公益組織或者由人民檢察院代表國家，向法院提起公益訴訟。這樣既加大了行政處罰的力度，又讓高額罰款回歸經濟的屬性。

森林公安轉型前后執法種類對照

結語

深化森林公安改革，按照山水林田湖是一個生命共同體的理念，將森林公安轉型為生態警察，是保障生態文明建設成果成本最小、效果最好、符合國家頂層設計的一項改革；更是整合現有的執法資源，實現最嚴格的環境保護措施，在生態環境領域落實依法治國方略最有效途徑；但也是一項涉及面廣、牽扯利益多、影響深遠的改革。因而，迫切需要在改革之初，進行完善的頂層設計。特別是生態領域的各個主管部門，必須放下包袱，破除部門利益，站在國家戰略高度，統一思想，為生態領域行政管理這項“側改革”提供“側動力”，才能最終實現青山綠水常在，金山銀山常有的宏偉目標，才能讓綠水青山帶來金山銀山，讓美麗中國記得住“鄉愁”。

（作者單位 安徽省池州市森林公安局

貴池分局）

（編輯 趙文清）