地方人大對司法機關監督的困境與出路

侯雪璟　周星

摘 要：隨著我國依法治國戰略的實行，司法體制改革的不斷深入，司法機關的重要性和獨立性日益凸顯。然而，權力需要相互監督，相互制衡才能使權力得到最有效的運用，地方人大對司法機關的監督正是回應這樣的需求。本文旨在通過對地方人大監督司法機關的法律界定，監督的必要性和監督現狀和困境的研究，進一步分析存在困境的成因，最終找出地方人大監督司法機關的出路和對策。

關鍵詞：地方人大；司法機關；監督

項目編號：X2016053

項目名稱：地方人大監督司法機關的合理界限研究

1 地方人大監督司法機關的法律界定

地方人大對司法機關及其活動的監督是憲法和法律賦予國家權力機關的一項重要職權，是我國權力監督的重要一環[1]。地方人大對司法機關的監督，是指省級以下地方各級人大及其常委會對人民法院、人民檢察院和機關工作人員的監督。具體規定見于我國《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，地方人大監督司法機關包括兩個方面：一方面，司法機關由國家權力機關，即各級人民代表大會產生，對其負責，受其監督；另一方面，司法機關獨立依法獨立行使檢察權、審判權等司法權力。由此可見，地方人大和司法機關是決定與執行、監督與被監督的關系[2]。地方人大對司法機關的監督不是直接的干預，而是在法律規定的權限內進行監督。當然，如果地方人大的監督形同虛設，也不利于監督權的實現。即地方人大過度監督司法機關和監督司法機關力度不夠都屬于地方人大監督司法機關不到位。近年來，隨著《監督法》的頒布與實施，司法體制改革的不斷推進和深入，現實情況對地方人大對司法機關的監督工作提出了新的和更高的要求。在充分保證司法機關的獨立性的同時，地方人大要不斷強化監督意識、改進監督方式、完善監督機制。地方人大應把握好對司法機關監督的法律界限，使人大監督工作真正能夠發揮作用，防止司法權力的濫用。地方人大對司法機關的監督在法治的軌道上運行，是依法治國方略的要求；權力機關對司法機關的有效監督，是利益制衡的重要途徑；地方人大依法監督司法機關，是實現司法正義的根本要求。

2 地方人大監督司法機關的必要性

（一）地方人大監督司法機關的法理基礎

各級人大監督司法機關具有法理上的正當性。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，各級人民代表大會由人民選舉產生，代表廣大人民的利益。地方各級人民代表大會代表人民行使管理國家和地方事務，地方人大對司法機關的監督實質上就是人民對司法機關的監督，即人民監督此時就是自上而下的一種監督。各級地方人民代表大會產生其同級的司法機關，司法機關必然要對其負責，受其監督[3]。地方人大監督司法機關是權力制衡原則的重要體現，只有國家機關之間相互制衡，才能最大限度地避免權力的濫用，實現國家的良好治理。法律是秩序和正義的集合體，司法機關作為維護公平正義的最后一道防線，如果這一環節崩潰了，那么公民乃至整個社會的公平正義的就無從談起。因此，如何發揮地方人大監督司法機關的作用，防止司法機關權力濫用，防范司法不公正具有重要的理論價值。

（二）地方人大監督司法機關的現實要求

地方人大監督司法機關是全面推進依法治國的現實要求。當下，為實現中華民族偉大復興的中國夢，國家全面推進依法治國。黨的十八屆三中全會提出了加強社會主義民主政治制度的建設，在司法管理體制改革中，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適度分離的司法管轄制度。同時，加快推進人民代表大會制度理論和實踐創新，健全人大監督"一府兩院"制度。十八屆四中全會提出全面推進依法治國戰略，依法治國需要權力機關、行政機關和司法機關都依法辦事，司法體制改革雖然強化了司法機關的獨立性，解除了行政機關在人財物方面對司法機關工作的約束，但是并不意味著人大對司法機關監督權的削弱，相反，為防止法官、檢察官濫用權力，需要權力機關運用綜合、科學、多元化的手段，加強和規范對司法工作的監督，以確保司法權依法公正運行。

3 地方人大監督司法機關的現狀與困境

（一）法律上的規定

我國現行法律有對人大監督司法機關的規定，《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》以及《監督法》分別對我國國家機關的縱向和橫向的權力分配與相互制約做出了法律確認，規定司法機關由權力機關產生，對其負責，受其監督。我國的政體是人民代表大會制度，各級人大機關代表人民的利益，人大對司法機關的監督，實質上就是人民對司法機關的監督。2006年實施的《監督法》還就各級人大常委對司法機關的監督作了專門規定。各級人大要在憲法和法律規定的范圍內聽取和審查本級人民法院、人民檢察院的工作報告，監督人民法院和人民檢察院的工作，受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見，依法選舉和罷免司法機關工作人員[4]。因此，在司法體制改革的背景下，省級以下地方人大極其常委會對司法機關的監督必不可少，反而應該更加加強和規范。

（二）實踐中的狀況

當前，我國正在進行如火如荼的司法體制改革，司法機關的獨立地位日益被重視，人大監督司法機關工作的權力有被削弱的危險。同時，我國司法進程處于初步發展的階段，地方"兩院"司法隊伍人員的素質有待提高。目前，我國地方人大監督司法機關工作主要存在以下兩方面的困境：一是監督手段乏力；二是過度干預司法。一方面，地方人大對司法機關的監督手段乏力。從實踐來看，地方人大監督司法機關普遍存在形式化，重形式輕實質，人大監督方式單一。實踐中，地方人大監督司法的方式主要是聽取報告和座談會，其他諸如憲法和監督法規定的檢查、詢問和質詢、特定問題的調查以及撤職案的審議和決定等都很少運用。而且，地方人大監督司法機關缺乏有力的制裁手段，即使司法工作存在問題，地方人大也只能做出批評建議等軟性的措施。另一方面，地方人大對司法機關的監督面臨著如何正確處理人大監督和保持司法機關獨立地位兩者之間的關系。司法工作本身是專業性很強的工作，司法過程需要高超的技藝對認定事實、適用法律以及平衡各方利益，即不斷地在事實和法律規范之間反復平衡，最終做出公正裁判[5]。而地方人大中的工作人員由于其缺乏專業知識，加上政治任務的壓力容易對司法機關的工作過度干預，甚至導致冤假錯案的發生。實踐中，地方人大對司法機關的監督存在重實體輕程序，重"個案"輕"類案"的現象。有些地方人大代表和領導出于自身或者地方利益的考慮，通過非法干涉司法機關的正常工作，影響案件的實體結果，嚴重損害了司法機關依法獨立行使職權。地方人大監督司法機關工作的具體案件，即所謂的"個案監督"，它一方面有利于解決人民群眾反映強烈的案件，實現個案公正。但另一方面如果把握不好法律界限，破壞司法的權威性和終局裁判性，反而不利于司法公正。

4 地方人大監督司法機關的困境的成因分析

（一）對地方人大監督司法機關的認識不足

地方人大監督司法機關工作存在諸多困境，是由多方面原因造成的。人們對地方人大監督司法機關存在認識上的不足和誤區。隨著監督法的出臺，人們對地方人大監督司法機關的認識有了一定提高，但是在監督工作中，人們還存在著認識不足和模糊的現象。有的認為人大監督只是形式主義，人大缺乏對案件的了解，監督工作沒辦法起到應有的效果，并不解決實際問題。有的則認為地方人大監督司法機關有干預司法機關獨立地位的嫌疑，影響案件裁判，損害司法獨立。同時，對司法機關進行法律監督和工作監督本身是一項專業性很強的工作，監督者需要有法律素養，必須熟悉法律。而現實中，地方人大代表對法律工作缺乏認識，實踐經驗不足，絕大多數都沒有從事過司法工作，如果讓他們監督司法機關的工作，即讓非專業的去監督專業的，可想而知，這就很容易造成司法公正，影響監督的權威性。

（二）地方人大監督司法機關的執行力度不夠

我國監督法雖然賦予了地方人大常委會聽取和審議專項工作報告、法律法規實施情況的檢查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定、組織執法檢查等七項監督方式，但在實踐中地方人大監督方式比較單一，監督手段沒有得到充分運用，質詢和組織特定問題調查等剛性手段很少運用，撤職案更是因為涉及人事決定權和各方利益，不敢輕易獨自啟動。監督方式的有限性，導致監督效果不佳。即使聽報告和座談會的監督方式，只是了解情況的性質，沒有規定聽取報告的法律后果，結果就是人大代表很少提意見，或者提出意見后有關部門也不聽取。

（三）地方人大監督司法機關的機制不完善

地方人大監督司法機關的機制還不完善，人大對"兩院"的監督的范圍、內容、方式、標準和責任等，法律并無具體規定，各地的做法也沒有統一的標準，致使人大對司法機關的監督始終處于尷尬的局面。表現為常規問題監督多，新的疑難問題監督少；形式性監督多，實質性監督少；彈性監督多，剛性監督少；隨機性監督多，針對性監督少。監督手段要么流于形式，監督過程中程序格式化，只看到好的，反映不出實質問題，起不到應有的監督效果。要么過度干預司法，地方人大非法的介入和干涉，提出的意見和建議不專業，違背事實和法律，使司法機關迫于壓力做出不公正的裁判。

5 地方人大監督司法機關的出路

（一）加大宣傳教育，克服認識上的不足與錯誤

首先，加強對監督者和被監督者的關于憲法和監督法以及相關組織法的宣傳教育，要從根本上正確全面認識地方人大對司法機關監督的正當性以及權力界限。針對比較敏感的個案監督問題，法律沒有禁止，地方人大可以積極探索更加合理的監督方式，只要不限制和剝奪公民的基本權利，可以適度運動。原因在于，司法公正的實現是由一個個案件得到公正處理組成的。司法機關的活動是辦案，地方人大對司法機關的具體重大疑難案件，以及人民群眾反應強烈的案件進行監督，有助于司法的公正。其次，建議增設專門的司法監督工作處。司法機關工作是一項專業性強，工作量大，固守社會公正的最后一道防線的工作。地方人大設立專門的司法監督工作處，有利于消除對司法工作監督的錯誤認識，樹立監督權威。加大對司法監督工作人員的培養教育，定期組織法律專業知識的培訓，提高他們的法律素養，宣傳新的法律法規，提升監督能力。只有這樣，才能使監督司法的工作有的放矢，克服監督者專業問題上的認識不足。

（二）細化監督措施，增強執行力度

地方人大要不斷細化監督措施，增設監督工作的執行力度。具體可以從以下兩方面入手：一是拓寬地方人大和司法機關信息交流渠道；二是制定監督司法工作規定的實施細則。知情是監督的前提，地方人大有效監督司法機關需要打破二者之間的信息屏障，加強各部門之間日常工作和信息的對接和交流，例如，建立司法機關規范性司法文件的報送備案制度。只有實現有效對接和聯系，人大監督司法機關工作才能有針對性，可以通過拓寬信息交流渠道，建立信息交流平臺，如建立互聯網鏈接等，使人大監督科學運作。當然，地方人大要因地制宜，在已有規定的基礎上創新監督方式，細化監督措施。明確監督范圍、適用條件、啟動方式和具體實施程序。明確監督的法律后果，加強剛性監督，加強執行力度。要及時總結監督司法工作的經驗和教訓，形成規范性文件，使監督司法工作更加規范化。

（三）完善監督機制，提高監督工作的效率

地方人大對司法機關的監督，包括對人和事兩方面的監督。司法人員的履職情況和案件的處理是內在統一的，司法公正的核心是案件質量，案件質量最終也取決于司法人員的素質和能力。完善監督機制，需要統一對人和事的監督，建立人事和案件監督機制。一方面，加強對司法工作人員任職前的資格和條件審查，任職過程中具體司法工作的監督以及離職后的監督。及時發現和掌握司法工作人員失職和損害司法的行為。對司法機關的案件進行分類監督，建立代表數據庫，定期開展執法檢查，認真聽取人民的自己和建議，保持人大監督司法的人民性和權威性。

參考文獻

[1] 熊艷喜. 司法體制改革背景下省以下地方人大監督司法工作的思考[J]. 人大研究， 2015（1）：14-19.

[2] 陳亮. 人大司法監督的困境與突破[J]. 人民政壇， 2016（3）.

[3] 許衛喬. 地方人大在維護司法公正中的監督作用[J]. 人民之聲， 2010（6）.

[4] 柳身強. 人大對司法機關的監督應規范[J]. 江淮法治， 2006（1S）：38-38.

[5] 常有有. 司法機關省級統管后的地方人大監督[J]. 法治與社會， 2014（3）.

作者簡介

侯雪璟（1992-），女，漢族，河北省邢臺市人，碩士研究生在讀，現就讀于河北大學政法學院，法律（法學）專業。

周星（1991-），男，漢族，山東省濱州市人，碩士研究生在讀，現就讀于河北大學政法學院，法律（法學）專業。