關(guān)于中美大學(xué)管理結(jié)構(gòu)的若干思考

王泓瑤

大學(xué)作為特殊的社會(huì)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著科學(xué)研究、人才培養(yǎng)和社會(huì)服務(wù)的職能。大學(xué)在社會(huì)發(fā)展中的重要作用毋庸置疑，然而原有的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)已不能完全滿足時(shí)代發(fā)展的社會(huì)需求和個(gè)體全面自由發(fā)展需要，美國(guó)作為科技與人才強(qiáng)國(guó)，其大學(xué)治理結(jié)構(gòu)與方式有許多值得借鑒之處，因此對(duì)兩國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行一定的比較和思考是十分必要而有益的。

1 管理現(xiàn)狀

1.1 中國(guó)大學(xué)管理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

1.1.1目前我國(guó)大學(xué)管理體制

一個(gè)國(guó)家的大學(xué)制度與其政治經(jīng)濟(jì)以及歷史淵源具有密切的聯(lián)系，我國(guó)高等教育從誕生就帶有濃厚的政治色彩，雖然幾經(jīng)變遷，但目前我國(guó)的大學(xué)仍處于政府統(tǒng)一規(guī)劃管理之下，政府通過財(cái)政撥款和行政指令對(duì)于大學(xué)進(jìn)行集中管理，目前我國(guó)大學(xué)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)由政府進(jìn)行行政委任和調(diào)配，地方政府貫徹落實(shí)中央決定，向上級(jí)政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。國(guó)家通過教育行政機(jī)關(guān)管理大學(xué)教育。

1.1.2我國(guó)大學(xué)章程的逐步建立

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷快速發(fā)展，國(guó)家也逐漸將辦學(xué)自主權(quán)下移到各高校，大學(xué)該如何對(duì)自身進(jìn)行管理，這就要求依據(jù)自身實(shí)際情況擬定相應(yīng)的大學(xué)章程，1995年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》指出：“設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須要有組織結(jié)構(gòu)和章程”“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)按照章程自主管理”。而《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》為大學(xué)章程建設(shè)提出要求，2011年則發(fā)布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》和《2013年至2015年部委所屬高校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》明確了目前大學(xué)章程建設(shè)的時(shí)間期限、具體任務(wù)和要求。雖然目前大學(xué)章程的建立為大學(xué)管理提供了理論依據(jù)和總體規(guī)范，但我國(guó)的大學(xué)章程建設(shè)尚處于起步階段。

1.2 美國(guó)大學(xué)管理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

1.2.1政府在大學(xué)管理中的作用

二戰(zhàn)前后，美國(guó)研究型大學(xué)在科研中的參與明顯體現(xiàn)了大學(xué)發(fā)展服務(wù)于國(guó)家需要和國(guó)家利益的特征，政府對(duì)大學(xué)管理的干預(yù)主要通過四種方式來實(shí)現(xiàn)：一是立法控制，通過頻繁制定立法、向高校提供大批資金等途徑加強(qiáng)對(duì)于大學(xué)的控制；二是合同控制，政府的科研項(xiàng)目通過競(jìng)爭(zhēng)申請(qǐng)和較長(zhǎng)期合同控制進(jìn)行管理，這樣既可以使最大限度提高資金利用效率，又可以促使大學(xué)之間形成良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；三是質(zhì)量管理，雖然美國(guó)政府并不直接參與大學(xué)的教學(xué)評(píng)估，然而卻可以通過教育部對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可間接干預(yù)高校質(zhì)量評(píng)估；四是參與大學(xué)董事會(huì)決策，美國(guó)大學(xué)一般都會(huì)安排政府人員擔(dān)任大學(xué)董事會(huì)成員，參與大學(xué)重大事務(wù)決策。政府雖未直接對(duì)大學(xué)管理進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)，然而依舊對(duì)大學(xué)管理發(fā)揮著潛在的控制和影響。

1.2.2學(xué)校內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)

美國(guó)大學(xué)學(xué)校管理結(jié)構(gòu)主要載于各大學(xué)章程之中，雖然形式各有不同，但學(xué)校管理系統(tǒng)主要包括以下核心：一是以董事會(huì)為主的決策管理體系，董事會(huì)掌有行政權(quán)力、人事權(quán)力和財(cái)務(wù)權(quán)力，董事會(huì)成員分為校內(nèi)人員和校外人員，校外人員任期短于校內(nèi)人員，避免外部人員出于私人目的對(duì)于董事會(huì)的干涉和控制。二是校長(zhǎng)為首的行政管理體系，校長(zhǎng)一般由董事會(huì)任命，對(duì)外代表著學(xué)校形象，維持著大學(xué)和外界合理的利益關(guān)系，對(duì)內(nèi)是大學(xué)事務(wù)的監(jiān)督者，協(xié)調(diào)各級(jí)委員會(huì)、各個(gè)學(xué)院的關(guān)系，從大學(xué)行政人員的利益沖突到學(xué)生、教師的申訴，校長(zhǎng)在委員會(huì)和申訴會(huì)議中要處理好各級(jí)關(guān)系。三是以教授為主的學(xué)術(shù)管理體系，美國(guó)大學(xué)十分重視教授參與學(xué)校管理，雖然每所大學(xué)教授參與治學(xué)的方式都不統(tǒng)一。通過設(shè)立大學(xué)評(píng)議會(huì)和教授會(huì)來實(shí)現(xiàn)教授治校，從而保證了學(xué)術(shù)的自由，促使學(xué)校教授發(fā)揮自身能動(dòng)性，充分發(fā)揮自身才干，提高學(xué)術(shù)水平。

1.2.3第三方評(píng)議制度

民間性質(zhì)的認(rèn)證是美國(guó)高等教育質(zhì)量保障體系的最主要構(gòu)成部分，在高等教育質(zhì)量中扮演著重要角色。美國(guó)高等教育認(rèn)證理事會(huì)的認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于認(rèn)證機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)做出了詳細(xì)的說明，包括機(jī)構(gòu)明確界定學(xué)術(shù)質(zhì)量、建立問責(zé)制度、鼓勵(lì)高等學(xué)校探索辦學(xué)特色，促進(jìn)高等教育多樣化、決策程序公正合理、對(duì)認(rèn)證實(shí)踐不斷反思，擁有充足資源等要求，未得到國(guó)家承認(rèn)的機(jī)構(gòu)作出的機(jī)構(gòu)則無法對(duì)高校做出令人信服的結(jié)論，即國(guó)家通過對(duì)第三方評(píng)估的權(quán)威性認(rèn)證側(cè)面干預(yù)了大學(xué)的管理。

2 經(jīng)驗(yàn)啟示

2.1 政府簡(jiǎn)政放權(quán)

目前我國(guó)大學(xué)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這樣的制度有利于國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃大學(xué)的發(fā)展，確保大學(xué)發(fā)展的方向性，通過行政指令對(duì)大學(xué)管理進(jìn)行直接干預(yù)確實(shí)能在一定程度上使得大學(xué)發(fā)展更符合國(guó)家發(fā)展需求。然而也應(yīng)認(rèn)識(shí)到大學(xué)作為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的特殊性，其具有自身的發(fā)展規(guī)律和民主自治的訴求，簡(jiǎn)單運(yùn)用行政命令推進(jìn)大學(xué)的管理體制改革，會(huì)導(dǎo)致師生對(duì)于“管制主義”和“權(quán)力政治”的抵制，過于統(tǒng)一的環(huán)境并不利于學(xué)術(shù)的自由發(fā)展。大學(xué)自治并不是指大學(xué)脫離政府控制，而是指學(xué)術(shù)事務(wù)按照自身運(yùn)行邏輯自主管理，不受外界干擾。在保證大學(xué)發(fā)展與管理政治方向正確的前提下，政府應(yīng)適當(dāng)放權(quán)，給予高校更多的辦學(xué)自主權(quán)，或者通過其他方式對(duì)于高校進(jìn)行側(cè)面影響和調(diào)控，提供寬松的辦學(xué)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)蓬勃發(fā)展。

2.2 超越路徑依賴，完善大學(xué)章程

在《高等學(xué)校章程制定暫行方法》頒布之后，各省市所屬高校大學(xué)章程都開始了籌備工作，大學(xué)章程價(jià)值主要體現(xiàn)在兩方面：一是在制約大學(xué)與外部利益相關(guān)者之間的關(guān)系時(shí)產(chǎn)生作用，如大學(xué)主辦者、管理部門和第三方中介等；二是在規(guī)定大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者之間的關(guān)系時(shí)發(fā)生的效用，如大學(xué)與院系、行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)等。對(duì)于大學(xué)章程建設(shè)該如何處理規(guī)制價(jià)值？如何妥善處理和協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間關(guān)系？如何在規(guī)制取向和自由價(jià)值之間做出取舍？大學(xué)章程的建設(shè)既要體現(xiàn)大學(xué)原有的價(jià)值觀念，體現(xiàn)出相應(yīng)的文化認(rèn)同感，又要與時(shí)俱進(jìn)，彰顯時(shí)代特色；大學(xué)章程的執(zhí)行也應(yīng)建立相對(duì)應(yīng)的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制；大學(xué)章程更應(yīng)對(duì)于學(xué)術(shù)和行政權(quán)力做出明確劃分，建立行政和學(xué)術(shù)耦合制度，使得行政服務(wù)到位而不越位，盡責(zé)而不越權(quán)。

2.3 法人治理和董事會(huì)制度

美國(guó)大學(xué)董事會(huì)制度有其特殊的背景，私立大學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)主要來源于多方捐贈(zèng)，因此法人化和董事會(huì)制度更有利于大學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)籌集與管理。而我國(guó)《高等教育法》規(guī)定“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格，高等學(xué)校的校長(zhǎng)為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。”該形態(tài)強(qiáng)調(diào)大學(xué)作為民事主體的角色，會(huì)導(dǎo)致政府逐步縮減大學(xué)的財(cái)政義務(wù)。而采用“公法人”制可以更好地發(fā)揮大學(xué)的自治功能和效率功能。

隨著我國(guó)大學(xué)教育經(jīng)費(fèi)渠道的不斷拓寬，董事會(huì)的建設(shè)也逐步被提上日程，但目前我國(guó)大學(xué)董事會(huì)建設(shè)很大程度上依舊流于形式，事實(shí)上董事會(huì)制度的引入有利于大學(xué)權(quán)力主體的多元化，從而有效達(dá)到權(quán)力主體之間的相互制約，形成多元化的共同治校模式。

2.4 引入第三方評(píng)議制度

當(dāng)前我國(guó)高等教育評(píng)估仍是以政府評(píng)估和高校內(nèi)部排名為主，缺乏市場(chǎng)監(jiān)督和權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)證。高等教育的發(fā)展必須滿足時(shí)代和社會(huì)的需求，因而借助外部客觀評(píng)價(jià)是十分必要而有益的，我國(guó)第三方評(píng)議制度建設(shè)仍面臨著社會(huì)認(rèn)可度低、教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不一和權(quán)威性客觀性難以保障的問題，這些仍需要各界努力，為我國(guó)高等教育評(píng)價(jià)提供一個(gè)客觀而統(tǒng)一的體系，促進(jìn)高校之間良性競(jìng)爭(zhēng)，反思自身管理方式，提高管理效率和辦學(xué)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)與社會(huì)評(píng)價(jià)之間的良性循環(huán)。

雖然建國(guó)以來我國(guó)大學(xué)管理處于總體上升階段并取得一系列進(jìn)步，但相對(duì)于美國(guó)較為完善的學(xué)校管理體制，我國(guó)高等教育管理體制仍有許多地方亟需完善。然而在借鑒他國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也應(yīng)認(rèn)識(shí)到兩國(guó)意識(shí)形態(tài)、歷史背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的差異，這些根本性背景決定我們無法照搬別國(guó)模式，因而如何做到以我為主，為我所用，仍是一個(gè)需要不斷探索的歷程。

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