淺析我國當下稅權分配

李軍偉　何舒婷

1 我國稅權分配概述

稅權分配，具體內容包括稅收立法權、稅收收入歸屬權等權力在不同層級的國家機構之間進行的不同的分配方式，主要是指稅權在相關國家機構之間的分配。稅權的分配主要表現(xiàn)為橫向分配和縱向分配兩種方式：橫向分配包括中央層級和地方層級，中央主要是指在全國人民代表大會和國務院之間的分配，而地方主要包括同級地方之間的分配；而縱向分配指的是稅權在同一性質國家機關不同層級之間的分配。其分配現(xiàn)狀如下：

1、立法權分配

我國稅收立法權高度集中于中央，由全國人大及其常委會行使或授權國務院行使，稅種的開征、停征等都由中央決定；地方并無稅收立法權，地方省級人民政府只能按授權的范圍落實有關稅種的具體管理權限和實施細則，如省級人民政府可以規(guī)定房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等的實施細則。

2、征管權分配

在稅收征管權分配方面，海關總署、國家稅務總局作為國家稅收征管的主要部門行使稅收征管權。其均以稅收收入歸屬權為依據(jù)，同時結合中央地方共享稅的具體征收方式并在中央和地方劃分的基礎上劃定稅收征管權范圍，各司其職。

3、收入權分配

我國的稅收收入歸屬也劃分為中央和地方的支出分配，其主要根據(jù)是中央與地方政府的事權歸屬和性質，結合具體稅種的性質和特征，將現(xiàn)行的18個稅種具體劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅三個類別。

2 我國稅權分配現(xiàn)存問題

（一）立法權的高度集中與地方越權

根據(jù)1993年《國務院關于分稅制財政管理體制的決定》的規(guī)定：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭”。實踐中，稅種的開征、停征、稅目、稅率、優(yōu)惠、減免等除了屠宰稅、筵席稅的開征權、停征權下放地方以外，都由中央統(tǒng)一規(guī)定。然而我國的幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展情況不同，各地區(qū)稅源狀況也不盡相同，這種稅收立法權高度集中的模式，名則統(tǒng)一實則低效，不利于地方及時根據(jù)實際情況調節(jié)稅收，以至于不能及時將經(jīng)濟發(fā)展成果和資源優(yōu)勢轉化為稅源。不僅如此，隨著中央財政將收入上收、支出下移、稅費改革等措施的采取，地方財政減收增支矛盾突出。以至于地方動用自身行政權力籌集公共收入或采取不正當競爭手段，越權減免稅、增收過頭稅。以及引發(fā)收入空轉、稅種混庫、費擠稅，變相發(fā)債等情形。實則，并非高度集權就可以防止權力濫用，人為設計的制度，必須與實際情況相符才可以發(fā)揮其應有作用。

（二）稅收歸屬權分配不盡合理

1、中央與地方的差異巨大

中央與地方之間職責、事權界定不清。根據(jù)現(xiàn)有制度規(guī)定，“中央財政負擔國防、外交外事會出、武警部隊、優(yōu)撫安置、養(yǎng)老保險等支出；地方財政負擔失業(yè)保險、醫(yī)療保險、社會救濟和社會福利等支出。其余支出，如農(nóng)業(yè)、基建、交通、公檢法、教科文等由中央和地方財政共同分擔。”但是實際上，中央應該承擔的一些支出卻被地方承擔了，如應由中央負擔的養(yǎng)老保險，實際上是由中央和地方共擔。而關于中央和地方共同分擔的支出部門，如教育、科學、文化、衛(wèi)生醫(yī)療服務等部門中，更是出現(xiàn)了界限不清和劃分不明的情況，因此常常會出現(xiàn)中央與地方之間互相責任推諉的情況，會產(chǎn)生公共服務的負面效應以及違背了高效便民的服務原則。

2、稅收歸屬劃分不盡合理，存在區(qū)域性稅收競爭

由于缺乏對稅基流動性的思考，缺乏對稅負的轄區(qū)分布的問題等因素的深入探究，造成科學性和合理性的原理在劃分稅收收入歸屬時難以體現(xiàn)和展現(xiàn)。例如在中央稅和地方稅劃分中，主要將稅基大，收入多，易于征管的稅收歸為中央稅，而把稅基小、收入少、難以征管的稅收歸為地方稅。這既增大了地方稅務部門的工作壓力，又有損于地方政府獲取穩(wěn)定的稅收收入，有一種“出力不討好的感覺”。然而占比重較大的增值稅，實際上是一種產(chǎn)地稅、間接稅，因此存在稅負轉移的問題。我國商品交換發(fā)達的是東部沿海地區(qū)，然而這樣的征稅方式，會造成落后地區(qū)的消費者負擔發(fā)達地區(qū)稅款的現(xiàn)象，不利于縮小貧富差距，與我國全面建成小康社會的目標不符。不僅如此，增值稅與地方的經(jīng)濟利益關系密切，而且增值稅的稅基具有可流動性，容易導致地區(qū)之間產(chǎn)生稅源爭奪。如部分地方政府為了增加增值稅收入，采用稅收返還的辦法吸引外地企業(yè)，還有存在生產(chǎn)企業(yè)按分支機構向市場銷售產(chǎn)品的價格開具增值稅專用發(fā)票。出現(xiàn)所謂的增值稅零申報情況。與增值稅同為共享稅的資源稅，由于地方政府所得所占比重大，地方政府為了增收，很有可能會助長資源的過度開發(fā)，不僅影響了國家資源的合理利用，還造成了國家資源的浪費和破壞，加重環(huán)境治理和保護的負擔，損耗極大的人力物力，得不償失。不僅如此，我國的自然資源分布并不均勻，資源貧乏地區(qū)的地方政府稅收收入必然會受到損失。然而資源豐富地區(qū)靠消耗資源促進經(jīng)濟增長的方式也不利于產(chǎn)業(yè)進行現(xiàn)代化轉型，不利于現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）稅收征管權存在重合

由于現(xiàn)存國家稅務局和地方稅務局兩個稅收征管機構，在我國的現(xiàn)行稅法實施中，存在同一納稅人、同一稅種的稅款要分別向兩個稅務系統(tǒng)申報繳納的情形。征管主體權限存在交叉，不免會導致兩個稅務系統(tǒng)之間產(chǎn)生分歧，降低效率，引發(fā)中央和地方之間利益沖突，增加稅收成本，增大稅務行政難度。更為嚴重的是，雖然國家稅務局和地方稅務局都實行垂直領導，但是我國地方政府對稅收執(zhí)法的干預仍然相當嚴重。受地方政府干預，加上沒有相應法律法規(guī)明確地規(guī)定在稅務執(zhí)法中有關部門的權責，導致稅收執(zhí)法行使難度較大。

（四）急需完善轉移支付制度

轉移支付也是處理中央與地方財政關系的一種方式，可以彌補中央與地方政府之間、地方與地方政府之間財政實力的差距，有利于中央進行宏觀調控。在轉移支付的三種類別中，專項轉移支付的數(shù)額遠超一般性轉移支付和分類轉移支付。“而專項轉移支付項目種類和數(shù)量繁多，資金使用效率低，項目審批時間長，程序復雜，資金不能及時到位，不利于地方政府在預算年度內的資金安排。并且存在資金分配不透明，腐敗滋生，項目包裝、虛報冒領以及多頭申請等現(xiàn)象。”在中國幅員廣闊的背景下，中央政府和地方政府間信息不對稱問題較為凸顯，專項轉移支付難以產(chǎn)生它應有的效果。因此，轉移支付制度雖然發(fā)揮了很大的作用，但自身存在不可忽視的弊端，在未來稅制改革中，轉移支付制度也亟需改革調整。況且，地方政府若過度依賴于中央的轉移支付，會導致其機動性不足，行政效率不高。所以，期待通過轉移支付來彌補現(xiàn)行稅權分配的不合理之處的辦法短期內尚可行之，但長期而言，不致力于稅權合理分配，而是依賴于轉移支付可謂是本末倒置。

3 進一步促進我國稅權合理分配的思考

（一）在合理限度內適當下放稅收立法權

目前我國稅收立法權高度集中于中央，稅權由中央統(tǒng)一以“一刀切”方式安排，雖然統(tǒng)一了標準，但是實際上卻缺乏效率。例如，個人所得稅全國的起征點都是3500，但是我國各地區(qū)地區(qū)工資水平與工資成本皆存在很大的差異。同樣4000元的工資，在中西部地區(qū)和在東部發(fā)達地區(qū)的實際能夠換取的生活資料是不同的；同樣，在東部發(fā)達地區(qū)和西部欠發(fā)達地區(qū)，想獲取萬元以上的收入的難度也不同。全國統(tǒng)一的個稅起征點和稅率，其實并不公平。無獨有偶，類似的規(guī)定實際上發(fā)揮不出稅收的收入調節(jié)功能。所以，首先，不如適度下放稅權，以省級為單位對全國標準做一些地方性調整，并且以地方法規(guī)的方式確定下來。不僅如此，還可以授予省級政府根據(jù)區(qū)域性資源優(yōu)勢或特有稅源開征地方性的稅種的權力，增強地方政府的機動性，保障我國稅收收入。其次，不必因地方有濫用稅權的可能而否定稅權下放的可操作性。因為，有權即意味著有濫用的可能，濫用也并非是收權的理由，而是應當完善配套制度，加強對權力的監(jiān)督。況且，地方擁有調整的權利也不必然導致權力濫用，就以個人所得稅為例，省級政府依據(jù)本省情況確立個稅起征點并不意味著省級政府可以恣意妄為，而是要通過相應的程序，通過本級人大制定法規(guī)確定，實際上中央監(jiān)管的難度也并不大。相對于財政收入，更多的問題其實出在是對于支出方面，不能把財政支出秩序的混亂歸咎于是稅權下放帶來的影響。如能對支出進行有效監(jiān)控，那么稅權適當下放是可行的且有益的。最后，適當賦予地方稅權也是一種一種正向激勵，對于整治費權也不失為一個解決路徑。而且，對于稅收立法權的下放應采取列舉法，可循序漸進，依實際情況逐步下放，避免稅收秩序失序。

（二）完善稅收歸屬權劃分

在“營改增”導致中央地方共享稅比重增大的背景下，分稅從某些角度上更接近于分成，然而合理的分稅才是更為理想的方式。分稅，首先要能基本滿足地方政府日常支出的財力需要，避免稅收秩序混亂，這就要求地方政府必須要有穩(wěn)定的可靠的主體稅種收入。如前文所述，中央稅與地方稅的劃分存在不合理之處，特別是在信息技術發(fā)達的當代，在劃分稅種歸屬時，從各稅種的特征出發(fā)，并且符合時代特征和我國國情。比如消費稅，在我國為選擇型消費稅，選擇特定的商品，如煙酒、奢侈品、燃油征稅，讓收入高的人承擔更多的稅，讓人們少消費一些有害于健康的商品。鑒于這些特征，我國的消費稅不似許多國家的消費稅屬于一般性消費稅，作為收益性稅種適合作為地方稅，在我國消費稅適合作為中央稅。否則會出現(xiàn)，地方政府促進奢侈品消費，通過一些手段引發(fā)惡性稅收競爭或者容易引發(fā)商家逃稅行為的激增。

（三）明確政府責任劃分

稅權分配的根據(jù)是各級政府的事權以及支出，所以要合理地分配稅權，明晰政府間事權與支出就顯得尤為重要。從明確政府事權的角度，需要明確政府和市場的邊界，引導鼓勵市場承擔更多的資源配置職能，實行簡政放權，以及加強政府的服務型定位，加大對于提供關乎民生福利的公共物品的投入。從明確政府的支出而言目前雖然中央和地方事權和支出有劃分，但是實際上地方卻承擔了一部分中央應當負擔的支出，而事權下移的實情也給地方政府增添了負擔。所以在支出方面，應嚴格按劃分的事項承擔支出，當然執(zhí)行的前提是劃分須合理明確。這樣不僅稅權分配有明確依據(jù)，而政府預算也會更加有序。而從政府實際執(zhí)行角度來說，完善地方政府激勵機制也是很重要的部分，因為即使明確了中央與地方的事權劃分，但是地方政府并沒有去履行其應當承擔的支出責任也會產(chǎn)生很大的問題，因此完善地方政府激勵機制，也是明確政府間事權不可忽視的部分。

為了實現(xiàn)政府的事權與財權相匹配，轉移支付制度也是關鍵。轉移支付制度是對稅權分配制度一種靈活的微調，要健全轉移支付制度，首先應當針對專項轉移支付和一般性轉移支付和分類轉移支付的規(guī)模和比例進行改革和調整。其次，引導政府減少投資性支出，增加公共服務支出，這就可以通過增加分類轉移支付實現(xiàn)。在轉移支付資金的用途上規(guī)定一定比例用于基礎的公共服務，或是限制將財政資金優(yōu)先用于基礎服務上。這使得地方政府在使用資金上并沒有完全的自主權，也避免中央政府多度干預地方政府支出的狀況。

4 關于我國稅權分配制度的發(fā)展構想

（一）稅權分配制度的未來發(fā)展目標

首先，規(guī)范和合理劃分稅收立法權，地方能夠擁有一定的稅收立法權，以及稅收立法的授權立法范圍逐步縮小，建立科學的稅收法律體系。其次，合理劃分稅收收入歸屬權，中央和地方能夠各自形成獨立的稅收體系，實現(xiàn)真正意義上的分稅，不出現(xiàn)互相交叉，分割稅種的情況。再次，協(xié)調好稅收征管，厘清國家稅務局和地方稅務局的職責，促進信息平等透明化，互相協(xié)助、提高效率。最后，完善稅權分配的相關保障措施：轉變政府職能，實現(xiàn)政府職能和市場職責的合理歸位；合理界定各級政府的事權范圍并法定化；統(tǒng)籌稅費關系，規(guī)范政府收入；完善轉移支付制度。

（二）在電子商務環(huán)境下進行的稅權分配

在電子商務環(huán)境下，思考尚未開征的零售稅頗具現(xiàn)實意義。基于地方消費水平開征的零售稅，以消費為稅源，在零售階段就消費者購買消費品的消費支出征稅，稅款由消費者支付而由零售業(yè)者負責代收。在線上交易大行其道的趨勢下，我國目前B2B交易平臺有阿里巴巴、慧聰網(wǎng)、馬可波羅采購搜、環(huán)球貿(mào)易網(wǎng)等。B2C交易平臺有京東、蘇寧、天貓等綜合性購物平臺，也有聚美優(yōu)品，樂蜂網(wǎng)等某類商品交易平臺。C2C交易平臺更是有最為眾人所熟知的淘寶。這些平臺作為代扣人，以消費收貨地作為納稅地點，定期申報，進行征收零售稅具有可操作性。并且，網(wǎng)絡交易所具有的痕跡性，使得對其進行監(jiān)管也并非無從下手。所以，零售稅在未來也極有可能成為地方稅的主體稅種。

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